El teorema de la imposibilidad de Arrow (1951) representa un serio cuestionamiento sobre la validez de las decisiones democráticas. En su trabajo Arrow mostró que los mecanismos de agregación de preferencias pueden generar decisiones arbitrarias e inestables. A partir de este hallazgo dos grandes corrientes de pensamiento han tratado el problema de la inestabilidad: la elección social y la elección pública, cuyos supuestos y proposiciones han tenido una fuerte influencia sobre los estudios de decisiones colectivas; sin embargo, sus diferencias y sus puntos de encuentro no siempre son nítidos.

Durante el auge del enfoque pluralista se pensó que el interés público o bien común permitía explicar la acción colectiva (Buchanan y Tullock, 1980). Con la incorporación de supuestos de la economía, los estudios políticos experimentaron una profunda transformación. Los trabajos de Arrow (1951), Downs (1957), Riker (1982), Buchanan y Tullock (1962) pusieron el acento en los sujetos como actores que buscan maximizar su utilidad individual y las consecuencias sociales de su comportamiento, y apareció una nueva agenda de investigación sobre las decisiones colectivas, centrándose sobre las condiciones y mecanismos que conducen a la estabilidad.

Las fronteras entre la elección pública y la elección social son borrosas debido a que comparten supuestos, objeto de estudio y preguntas de investigación. Una comparación de ambas corrientes se encuentra en el trabajo de Mueller (2015), quien analizó las dos revistas más importantes en cada escuela: Social Choice y Welfare and Public Choice, para señalar la medida en que estas revistas publican trabajos matemáticos, teóricos, sin formalización matemática, empíricos y experimentales.

En sus resultados Mueller encuentra que la primera (Social Choice) se ha concentrado más en estudios matemáticos, y la segunda (Welfare and Public Choice), si bien publica un considerable número de artículos con teoría formalizada, otorga mayor espacio a los análisis empíricos. No obstante, con esta información no queda clara la distinción teórica entre ambas corrientes.

El objetivo de este trabajo es clarificar las diferencias entre la teoría de la elección social y la elección pública. Por ello nos enfocamos en analizar sus similitudes y diferencias, centrándonos en el tema de la (in)estabilidad de las decisiones. Finalmente, mostramos cómo el debate entre estas dos escuelas se relaciona con el nuevo institucionalismo. Particularmente, cómo el nuevo institucionalismo provee una respuesta alternativa al problema de la inestabilidad.

La introducción de la racionalidad económica en el análisis político marca un parteaguas en la ciencia política.

¹ Especialmente con la adopción del individualismo metodológico en el análisis político. Esto es, que las unidades básicas de estudio son personas que actúan y eligen de manera racional y no actores colectivos como los partidos, los grupos o la nación, que habían sido el centro de análisis de los estudios políticos (Buchanan, 1984).

La elección social y la elección pública aplican supuestos económicos sobre el comportamiento individual y su punto de partida es que los agentes son autointeresados (self interested). Las dos escuelas conciben que las personas cuentan con preferencias que pueden ser ordenadas y que sus acciones están encaminadas a alcanzar sus preferencias favoritas. En suma, se trata de actores racionales cuyas acciones son instrumentales para obtener un grado de utilidad. Por tanto, para estas teorías el problema central es cómo lograr decisiones colectivas estables en un contexto de pluralidad de preferencias.

Los autores de ambos enfoques extendieron la aplicación de los supuestos económicos a los procesos de votación (Arrow, 1951; Black, 1948; Downs, 1957; Riker, 1982) y cuestionaron la existencia de un comportamiento distinto entre la esfera económica y el ámbito político² (Buchanan y Tullock, 1962).

El individualismo metodológico fue incorporado en estudios seminales como los de Black (1948), Arrow (1951) y Downs (1957). Por ejemplo, Arrow (1951) buscó evaluar la justicia y coherencia de la agregación de preferencias individuales que, de acuerdo con la economía del bienestar, determinan la utilidad social. Por su parte, Black (1948) y Downs (1957) se concentraron en determinar las circunstancias en las que las votaciones generan resultados estables e incontrovertibles.

Además, la elección social cuestionó la propia idea de “interés público”, que había dominado los estudios sobre el bienestar social. Arrow (1951) probó teóricamente que cuando más de dos individuos toman decisiones sobre más de dos alternativas es imposible generar decisiones grupales racionales. En otras palabras, que la agregación de preferencias individuales puede llevar a decisiones irracionales. En sus hallazgos, Arrow muestra que no existe un método de agregación de preferencias que genere decisiones justas e incontrovertibles.

De esta manera, las decisiones democráticas pueden infringir la libertad de las personas cuando afectan al menos a una de ellas. Por ejemplo, la redistribución fiscal, que conlleva ganadores y perdedores, es potencialmente controversial ya que es prácticamente imposible producir una decisión que sea aceptada por todos (Marginson, 2016). La misma idea de “bienestar social” o “interés público” es puesta en tela de juicio, porque no existe una sola forma de agregación de preferencias, sino múltiples combinaciones que pueden derrotarse la una a la otra.

La elección pública hace una extensión del comportamiento racional hacia los agentes estatales. Esta visión fue denominada por Buchanan (1984) como “política sin romance”. La crítica al interés público es claramente planteada en el trabajo seminal sobre elección pública: El cálculo del consenso. En este trabajo Buchanan y Tullock (1962) cuestionan el carácter benévolo del Estado, y sostienen que quienes integran al Estado no toman decisiones basadas en consideraciones como el bien general o interés público. Por el contrario, estos actores cuentan con intereses propios que persiguen desde sus posiciones gubernamentales.³

Ambas teorías difieren sobre los actores que determinan las decisiones colectivas. La elección social parte de un dominio totalmente inclusivo en donde todas las personas participan en las decisiones. Mientras que la elección pública sostiene que los actores ingresan en el espacio público solamente cuando consideran que pueden obtener mayor utilidad, que por medio de acciones no colectivas. La razón de ser de la acción colectiva en la elección pública son las ganancias compartidas (Buchanan, 2006).

La elección social es una teoría sobre la manera en que las preferencias, gustos y valores de los individuos son agregadas en una decisión colectiva. Esta teoría hace una evaluación de diferentes métodos de toma de decisiones colectivas. El origen de esta teoría se inscribe en la discusión de la economía del bienestar y su objeto de estudio son los métodos de votación (Riker, 1982).

En contraste con las ramas positivas de la economía que buscan explicar fenómenos, la economía del bienestar es una rama normativa de la economía, y como tal se ocupa de lo que se considera como deseable. Para entender la elección social es necesario comprender en qué consiste esta rama de la economía. La economía del bienestar parte de la idea de economía competitiva, esto es, un sistema donde las firmas maximizan sus ganancias y los individuos maximizan su utilidad. En términos normativos la teoría juzga qué tan bueno es el sistema con base en dos teoremas:

La capacidad de generar óptimos de Pareto, es decir, en la medida en que el sistema mejora las alternativas para al menos una persona sin empeorar a nadie, y⁴

El grado en que la distribución paretiana óptima puede lograrse a través de mecanismos competitivos con modificaciones mínimas. En otras palabras, la medida en que los bienes pueden ser obtenidos con la interacción entre firmas e individuos sin la intervención innecesaria de la burocracia para determinar quién obtiene qué (Suzumura, 2011).

Los dos teoremas de la economía del bienestar analizan los vínculos entre competencia y optimidad. La teoría valora lo que es bueno como aquellas situaciones donde se presentan óptimos de Pareto, y lo que no es bueno como las situaciones no óptimas. No obstante, la economía del bienestar no ofrece respuesta a ¿cómo se elige entre situaciones paretianas óptimas? o ¿cómo determinamos que un bien es superior que otro para la sociedad? Estas interrogantes son contestadas por la elección social.

En el centro de la elección social se encuentra la reflexión sobre cómo las decisiones sociales violan los supuestos de racionalidad. Dentro de la economía se asume que las personas cuentan con preferencias individuales. Por tanto, si se les confronta con una decisión entre a y b, la persona puede decidir si prefiere a sobre b, b sobre a, o si es indiferente entre ambas. Se asume que las personas cuentan con preferencias completas y transitivas.

Las preferencias completas se refieren a que las opciones sean comparables, que un individuo que se enfrenta a dos opciones sea capaz de decantarse por una o determinar que es indiferente entre ellas. Mientras que la transitividad de preferencias conlleva que los individuos pueden ordenar sus opciones de tal forma que sean consistentes. Así pues, si un individuo (i) prefiere a sobre b (aPib), b sobre c (bPic), entonces preferirá a sobre c (aPic). Estos dos elementos son los que permiten a los individuos tomar decisiones racionales.

La elección social parte de la reflexión de que la agregación de preferencias individuales, que determinan las decisiones sociales, pueden ser completas pero no son transitivas. Esto se basa en la paradoja de Condorcet, que sostiene que las decisiones colectivas generan un problema de preferencias cíclicas. Por ejemplo, retomando las tres alternativas previamente mencionadas, puede suceder que la sociedad (s) genere preferencias como aPsb, bPsc y cPsa. Esto debido a que pueden existir múltiples coaliciones que se derrotan la una a la otra. Pensemos en la distribución del presupuesto entre tres niveles educativos: básico, medio y superior, y un comité en donde tres personas, que llamaremos X, Y y Z, tienen que decidir a qué nivel otorgar un excedente presupuestal. Cada uno de ellos tiene un ordenamiento de preferencias diferente a los otros dos.

En una votación por mayoría, una de las opciones es aprobada. Dado que no hay dos actores que compartan una preferencia favorita, lo que se espera es que se formen coaliciones. La decisión puede favorecer al nivel medio si se forma una coalición entre el Y y X, para X su opción favorita es la básica, pero prefiere la media sobre la superior.

El problema es que esta coalición puede ser derrotada por un acuerdo entre X y Z, es decir, Z puede ofrecer apoyar la política favorita de X ya que para Z destinar los recursos al nivel medio es la peor opción. A su vez, Y puede tener el mismo razonamiento que Z y proponer una coalición que respalde al nivel superior, llevando a que Z obtenga su política preferida, que a su vez puede ser derrotada por la coalición original entre Y y X. En suma, no existe una alternativa que derrote a todas las demás, lo que se conoce como un ganador Condorcet.

Roessler (2013) ejemplifica el subdesarrollo del sistema de metro en Roma con base en preferencias cíclicas entre tres grupos: 1) quienes quieren construir nuevas líneas sin importar que se encuentren ruinas arqueológicas; 2) los que proponen que se construya el metro pero se cancele su construcción si encuentran construcciones antiguas, y 3) quienes se oponen a la construcción del metro. En suma, en esta discusión no existe un ganador Condorcet, lo que ha provocado el estancamiento del transporte subterráneo.

Derivado de esta paradoja, Arrow (1951) encuentra que no existe una manera en que una sociedad pueda decidir de manera consistente entre diferentes alternativas que pudieran producir mejoras de Pareto . En otras palabras, que en una situación en la que se presentan más de dos alternativas y más de dos tomadores de decisiones, se genera un problema de preferencias cíclicas, es decir, de una ordenación intransitiva de preferencias para el grupo.

El teorema de Arrow (1951) muestra que no hay método de agregación de preferencias que simultáneamente cumpla con condiciones de justicia y cuyo resultado sea lógico. Porque cuando existen ciclos de preferencias, el arreglo social es indeterminado. Por tanto, la decisión se realiza de manera arbitraria. La paradoja de Condorcet pone al descubierto problemas sobre la justicia y coherencia de las decisiones en los métodos de votación. La selección no es determinada por las preferencias de los votantes sino que puede ser manipulada por los actores que controlan la agenda (McKevley, 1976; Riker, 1982).

La elección social se concentra en buscar el método más justo donde cada voto vale uno y las decisiones son incontrovertibles, es decir, que la decisión sea la misma cuando los inputs sean los mismos y que el método sea eficaz. El problema que busca resolver la elección social es la agregación de la multiplicidad de escalas individuales de preferencias en torno a las acciones sociales alternativas y proporciona un marco racional para las decisiones que se toman colectivamente (Arrow, 1951).

En el “teorema de la imposibilidad”, Arrow (1951) estableció condiciones mínimas que un método de agregación de preferencias debe cumplir. La primera condición es que todos los individuos del grupo pueden adoptar cualquier grupo de preferencias completas y transitivas. La segunda condición es el “principio de optimidad” de Pareto, esto es, que si cada miembro de un grupo prefiere x a y (o es indiferente entre ellos), las preferencias del grupo reflejarán la preferencia de x sobre y.

La tercera condición es la independencia de las alternativas irrelevantes: esto es, que la decisión echa por la sociedad sobre un conjunto de alternativas debe ser independiente de opciones fuera del conjunto sobre el que se está votando. Supongamos que dos individuos A y B ordenan cuatro opciones como x, y, z, w, y que el individuo C las ordena como z, w, x, y. Si se elimina “y” del ordenamiento, el resutlado debe ser el mismo porque y es inferior a x (Arrow, 1950).

Finalmente, Arrow considera que toda función de utilidad social debe permitir la libertad de expresar alternativas, por eso incluye como condición la inexistencia de dictaduras: no existe ningún individuo cuyas preferencias dicten las preferencias del grupo.⁵ En su trabajo Arrow llegó a la conclusión de que no existe un método de agregación de preferencias que cumpla con estas cuatro condiciones.

La paradoja de Condorcet revela un profundo problema para la democracia: la inestabilidad y arbitrariedad de las decisiones. Por ello, trabajos subsecuentes trataron de encontrar situaciones en las que es posible llegar a un equilibrio estable en las decisiones. Sin embargo, como apuntan Hinich y Munger (2003), este equilibrio ha sido elusivo. Una respuesta al problema de mayorías cíclicas la ofrecen los trabajos de Black (1948) y Downs (1957), quienes encuentran que en situaciones en las que existen preferencias de pico único, pueden encontrarse ganadores Condorcet.

En la gráfica 1 se ilustra un tema que llamaremos X, que bien podría ser el presupuesto asignado a un programa de gobierno. El nivel de X, el dinero asignado al programa, se ilustra en el eje horizontal; sobre él los actores tienen diferentes preferencias. El grado de satisfacción de los actores se puede observar sobre el eje vertical: de tal forma que los picos sobre los puntos x1, x2, …, x5 denotan las políticas que generan mayor utilidad para cada uno de los involucrados, que llamaremos A, B, C, D y E.

Gráfica 1 Fuente: elaboración propia

Cada uno de los actores presenta preferencias de pico único porque su utilidad es mayor en un solo punto y todas las demás propuestas generan un menor nivel de satisfacción. Por ejemplo, para el actor A el punto ideal es x1 y conforme X aumenta su utilidad disminuye, de tal forma que la propuesta x5 es la que generaría menor utilidad para este individuo. Así pues, las preferencias son de pico único cuando existe una forma de acomodar a las alternativas sobre un eje sobre el que los votantes tienen un punto ideal de política.

Lo anterior es sumamente importante, porque como Black (1948) descubrió, si las alternativas son alineadas sobre este eje y los actores cuentan con preferencias de pico único, entonces la alternativa preferida por el votante mediano derrotará a cualquier otra opción en una votación uno a uno, generando un equilibrio. En una votación uno a uno la preferencia del votante mediano (x3) siempre ganará. Por ejemplo, en una competencia entre x3 y x4, la primera ganará porque, aunque el punto x3 genera menor utilidad para A y B, éstos prefieren dicho punto a cualquier política en la derecha de la distribución. Lo mismo ocurre en una votación entre x3 y x1, ya que D y E votarán por el punto menos alejado de su política ideal.

Al ordenar los temas sobre un eje, el punto del votante mediano se convierte en un ganador Condorcet capaz de derrotar en una votación uno a uno a cada una de las opciones, es decir, es una decisión estable. En consecuencia, en este modelo las votaciones cumplen tanto con requisitos de justicia como de coherencia.

El que todas las curvas sean de pico único significa que los votantes juzgan las alternativas con base en un solo tema, el denotado en el eje horizontal. Por lo que los votantes pueden no estar de acuerdo en el grado de X que desean, pero están de acuerdo en que X es la base para tomar la decisión (Riker, 1982b).

Es evidente el atractivo que este hallazgo tiene para el análisis de las elecciones. Sobre esta proposición se construye el “teorema del votante mediano” (TVM) de Downs (1957), que asume que las plataformas electorales en sistemas bipartidistas convergen en el centro. Como puede observarse, para que el TVM funcione se requiere que las opciones puedan ser odenadas en un eje y que el número de jugadores sea impar. En términos empíricos, este teorema explicaría por qué los candidatos proponen plataformas electorales con marcadas similitudes. El TVM también genera la expectativa de que los candidatos con posiciones extremas difícilmente ganen una elección.

Ahora bien, el consenso sobre qué se está votando no siempre es claro para los candidatos. Por ejemplo, en las elecciones de 2019 en Reino Unido, Jeremy Cobryn propuso una plataforma electoral que ponía énfasis en las grandes desigualdades entre ricos y pobres. No obstante, el tema de mayor preocupación para los británicos durante la contienda electoral giró alrededor del Brexit y sobre el cual su partido no contaba con una postura clara para los electores.⁶ En esta elección el Partido Laborista tuvo el peor resultado electoral desde 1935.

Por otro lado, algunas extensiones de este modelo han llamado la atención sobre las características personales de los candidatos. Es decir, cómo aspectos como la reputación y credibildiad de los candidatos pueden hacer una diferencia cuando los electores se enfrentan a plataformas que son muy similares (Adams, Merril y Groffman, 2005; Ansolabehere y Snyder, 2000; Ansolabehere, 2006). Incluso estas características permitirían a los candidatos distanciarse algunas unidades del votante mediano y aun así ganar las elecciones. En suma, esto apunta a que no sólo importa la ubicación de los candidatos sino también sus características.

Si bien, en principio el TVM ofrece una herramienta analítica útil, también tiene limitaciones. Lackner y Lackner (2017) han mostrado que las restricciones del modelo son muy poco probables en elecciones elegidas al azar porque es difícil encontrase con situaciones que cumplan con preferencias de pico único. Por otra parte, una de las críticas a estos modelos es que al introducir más de una dimensión, el problema de la inestabilidad y arbitrariedad de los resultados regresa a la toma de decisiones (Riker, 1982b). Puede que las votaciones impliquen decisiones sobre dos o más temas al mismo tiempo; ante este reto, la elección social propuso modelos multidimensionales. Un ejemplo de esto se ilustra en la gráfica 2.

Gráfica 2 Fuente: elaboración propia.

Un punto crucial para superar el problema de inestabilidad en decisiones multidimensionales es el concepto de simetría radial introducido por Charles Plott (1967). Este concepto es la base del teorema de Plott que sostiene que cuando los puntos ideales de los jugadores están distribuidos de forma radialmente simétrica y el número de actores involucrados es impar, entonces existe un ganador Condorcet. En suma, este punto cuenta con las mismas propiedades que las preferencias de pico único (Shepsle, 2010).

En la gráfica 2 los actores cuentan con preferencias sobre dos ejes. Los puntos ideales de estos actores son la combinación de sus preferencias favoritas sobre ambos temas. Así pues, los puntos x1, x2, …, x5 son las políticas que mayor utilidad generan a cada uno de estos actores. De tal forma que entre más cercana sea la decisión colectiva a dicho punto, mayor será la ganancia para cada actor. Alrededor de estos puntos ideales hay curvas de indiferencia que indican hasta dónde los actores están dispuestos a ceder.

Nótese que en la gráfica 2 el punto x2 se encuentra en medio de todos los puntos ideales: entre x1 y x3 y entre x4 y x5. Esta ubicación lo lleva a tener las mismas propiedades que el votante mediano. Es decir, en una discusión entre x2 y cualquiera de las alternativas, este punto derrota a cada una de las demás propuestas. A esta posición en medio de todas las alternativas es a lo que se refiere Plott con preferencias radialmente simétricas. Ahora bien, las condiciones del teorema de Plott son muy restrictivas: si los puntos dejan de estar alineados, el problema de inestabilidad vuelve a surgir. Es decir, el equilibrio identificado por Plott es altamente sensible a pequeñas modificaciones en las preferencias de los actores (Shepsle, 2010).

Más aún, las preferencias no suelen distribuirse de manera simétrica alrededor de un punto x* y no se puede esperar que un grupo de electores cuente naturalmente con preferencias distribuidas de esta manera (Shepsle, 2010). Esto fue identificado por McKevley (1976) en su “teorema del caos” que sostiene que, fuera de situaciones excepcionales como preferencias radialmente simétricas, no existirá un ganador Condorcet, por lo que cualquier cosa puede pasar. Cualquier punto puede ser derrotado por la mayoría, lo que quiere decir que el problema de preferencias cíclicas identificado por Arrow persiste.

Por ejemplo, en la gráfica 3 se presentan tres actores.

Gráfica 3 Fuente: elaboración propia.

Por regla de la mayoría el apoyo de dos actores lleva a la aprobación de una decisión. Una alianza entre A y B su intersección A∩B puede ganar la votación, pero este punto puede ser derrotado por propuestas en la intersección B∩C y a su vez éste puede ser derrotado por iniciativas en C∩A. La intersección A∩B∩C, identificada con la letra x, contiene opciones que generan ganancias para los tres participantes, es decir, produce mayor bienestar social. Sin embargo, hay puntos dentro de A∩B, B∩C y C∩A que son más atractivos para, al menos, dos actores ya que son curvas más cercanas a su combinación ideal.

Al existir puntos que pueden derrotar a la propuesta ganadora en una secuencia de votaciones, se habla que el conjunto ganador no está vacío (que se expresa como W ≠ ∅), esto significa que la iniciativa ganadora es vulnerable. Los hallazgos de la literatura de elección social muestran que los conjuntos ganadores no están vacíos y que son lo suficientemente ricos como para permitir que cualquier punto sea alcanzado a través de una secuencia de votaciones mayoritarias (Shepsle, 1986). Esto significa que, independientemente de la posición del statu quo, siempre existirá una alternativa preferida por la mayoría.

Lo anterior implica que la secuencia de las votaciones es crucial para entender el resultado. Mckevley (1976) y Plott y Levine (1980) encuentran que quien controla el orden de la votación puede imponer el resultado final. Es decir, en una secuencia de votaciones es capaz de manipular el resultado de tal forma que se acerque a su propuesta favorita. Esto depende en gran medida de factores institucionales: el orden de la votación, quién puede hacer mociones y quién decide el número de mociones (Shepsle, 1986; Shepsle, 2010).

Por ejemplo, volviendo al caso de la repartición del presupuesto educativo (tabla 1); si X tiene control sobre el orden en que las alternativas serán votadas puede obtener su política favorita. En una primera ronda de votación puede confrontar al nivel medio con el superior y en una coalición con Y descartar el apoyo al nivel superior. Mientras que en una segunda ronda puede poner a votación si el apoyo es otorgado al nivel básico o medio y por medio de una coalición con Z obtener su resultado preferido: apoyar al nivel básico. Del reconocimiento de atribuciones diferenciadas se derivan estudios que han venido a complementar la teoría de la elección social, generando una nueva variable explicativa sobre la estabilidad: las instituciones. Al respecto, Shepsle y Weingast (1981) encuentran que si las reglas imponen límites sobre los poderes de agenda se puede llegar a un equilibrio. Por ejemplo, si las reglas limitan la heterogeneidad de preferencias colocando los poderes de agenda en un número pequeño de actores o si los poderes de agenda permiten separar las votaciones tema por tema, de tal forma que sean discutidos de manera independiente de otros, entonces se puede llegar a un equilibrio. En otras palabras, las instituciones pueden inducir circunstancias de equilibrio como las identificadas por la elección social o detener los ciclos al privarlos de iniciativa para modificar el statu quo.

Tabla 1

X	Y	Z
Básica	Media	Superior
Media	Superior	Básica
Superior	Básica	Media

Fuente: elaboración propia.

En suma, la teoría de la elección social es una teoría sobre la forma en que los gustos y las preferencias de las personas se convierten en decisiones de una colectividad. En el centro de su análisis está la agregación de preferencias: el grado en que ésta es coherente, estable y justa. En esta teoría el voto es el método por excelencia de agregación de preferencias, aunque no está exento de problemas, pues “no hay método de votación del que pueda decirse que amalgama los juicios individuales verdadera y justamente porque cada uno viola algún canon razonable de justicia y precisión. Todos los métodos de votación son, en este sentido, moralmente imperfectos” (Riker, 1982: 115).

A partir del trabajo de Arrow, los autores en esta corriente se han dedicado a encontrar situaciones de equilibrio. Esto tiene importantes consecuencias sobre la vida política, porque pone en entredicho la validez de procedimientos como las elecciones y las votaciones legislativas. Si se presentan problemas de mayorías cíclicas o la manipulación de las reglas en favor de quien controla la agenda, el carácter democrático de la decisión puede ser cuestionado.

La elección pública llama la atención sobre cómo, en los hechos, la estabilidad política no es excepcional. La política no se caracteriza por el caos de las decisiones: los actores políticos no suelen estar atrapados en ciclos de preferencias cíclicas, sino que logran arribar a decisiones estables (Tullock, 1981). Gordon Tullock señala que la teoría y la realidad parecen no sólo fuera de contacto sino de hecho en conflicto, esto lo lleva preguntarse: ¿por qué tanta estabilidad?

Esta pregunta es una de las principales líneas que guían a la elección pública. La respuesta a esta interrogante se encuentra en el concepto de intercambio. Como señala Buchanan (2000), la elección pública es una teoría que estudia a la política como intercambios, y pone énfasis en el origen, propiedades e instituciones que lo facilitan. Es decir, a diferencia de la elección social, que busca encontrar los métodos para agregar preferencias individuales, la elección pública busca explicar el proceso político a través del cual los actores interactúan, negocian y llegan a decisiones estables.

La elección pública rechaza la existencia de motivaciones distintas entre el mercado y la política; mientras la economía asume que los individuos buscan maximizar su utilidad, la ciencia política partía de que los políticos eran guiados por el interés público. Esta corriente cuestiona el hecho de que una persona se comporte como un actor maximizador en el supermercado, pero que al entrar en una casilla su preocupación sea el interés común (Tullock, 2002).

Más importante aún, es el hecho de que la elección pública extiende el supuesto maximizador más allá de los votantes y lo aplica a los actores gubernamentales. Al sostener que los políticos y burócratas actúan de forma autointeresada, la elección pública se contrapone a una larga tradición del pensamiento que asume a la política como un medio para producir políticas moralmente correctas⁷ (Tullock, 2002).

Buchanan sostiene que una limitación de los estudios que asumen que los individuos persiguen el “bien común”, es el problema que representa reconciliar las diferentes concepciones que existen sobre el “bien común” (Buchanan, 1984). La elección pública comparte con la elección social la concepción de una sociedad compuesta por individuos con preferencias heterogéneas.

Al reconocer la diversidad de preferencias que conforman al gobierno se conciben interacciones institucionales complejas. En la teoría económica esto no resulta problemático porque tales diferencias presentan oportunidades de intercambio. Por ejemplo, pensemos en dos sujetos que llamaremos A y B. A prefiere manzanas y B naranjas. No obstante, A tiene naranjas y B manzanas; en la teoría económica esto permite que ambos mejoren su utilidad intercambiando los bienes que poseen. En suma, el intercambio es ventajoso para ambos actores (Buchanan, 1984).

Esta reflexión no es trivial, sino el centro para entender las diferencias entre la elección social y la elección pública. Ambas teorías están basadas en los supuestos del hommo economicus. Pero, la elección pública está fuertemente influenciada por la concepción de la teoría económica de James Buchanan (1979, 1984), quien entendía la economía como procesos de intercambio.

Buchanan (1984) sostiene que el intercambio político es más complejo por dos razones: en primer lugar, porque trata sobre el establecimiento de la misma estructura constitucional que rige los intercambios, y, en segundo lugar, porque el intercambio político involucra a todos los miembros de la comunidad, no sólo a dos actores intercambiando bienes. Partiendo del primer punto, Buchanan y Tullock (1962) distinguen dos momentos: el constitucional y el posconstitucional.

El momento constitucional consiste en cómo un grupo de personas establecen los procedimientos para tomar decisiones. Buchanan utiliza como metáfora la historia de Robinson Crusoe. En esta historia, antes del arribo de Viernes, Crusoe se encuentra en una situación en la que no existe intercambio, ya que determina las decisiones óptimas por sí mismo. Pero con la llegada de Viernes, ambos actores tienen que llegar a un acuerdo acerca de cómo tomarán decisiones en grupo, lo que implica un intercambio político (Munger y Munger, 2015).

Lo anterior debido a que los participantes acuerdan ceder ciertas libertades de acción independiente para asegurar beneficios como bienes y servicios, incluyendo seguridad y derechos de propiedad⁸ (Buchanan, 2006). El acuerdo implícito básico entre Crusoe y Viernes es que ninguno de los dos matará al otro. Brennan y Buchanan (2000) sostienen que estas decisiones básicas preceden a los intercambios económicos.⁹ En suma, antes de poder actuar como grupo, necesitan conformase como tal (Munger y Munger, 2015). Los intercambios que las personas pueden realizar dependen de la estructura institucional dentro de la cual operan (Holcombe, 2013). El tema central de investigación de la elección pública son las estructuras institucionales que aseguren ganancias mutuas para los actores involucrados (Buchanan, 2006) de manera similar a cómo los actores económicos que intercambian bienes obtienen mayor utilidad. La inclusión de las instituciones en la teoría es una marcada diferencia entre la elección social y la elección pública. Arrow (1951) analiza las elecciones sociales centrándose en las preferencias, pero no toma en cuenta a la estructura institucional que recibe las demandas. Esto es relevante, porque de acuerdo con la elección pública, las instituciones constriñen la toma de decisiones y pueden dirigir el resultado de las decisiones colectivas (Holcombe, 2013).

Al respecto, Buchanan (1984) sostiene que la elección social es una teoría de demanda por bienes y servicios gubernamentales que no toma en cuenta la oferta, es decir, que no se preocupa por el gobierno como tal. Asume que los bienes y servicios demandados serán provistos pasivamente sin tomar en cuenta las motivaciones de los proveedores -de quienes operan las instituciones-. Buchanan afirma que Arrow no pertenece a la tradición de elección pública porque su preocupación es la estructura lógica de las elecciones sociales, no el funcionamiento de las instituciones.

La elección pública considera la interacción entre individuos. A diferencia de la elección social, donde los métodos de agregación de preferencias revelan las preferencias sociales, la elección pública considera a la política como un proceso de negociación e intercambios. Las preferencias de los individuos, especialmente en la democracia que se caracteriza por la deliberación, pueden cambiar a lo largo del proceso (Buchanan, 1954).

En el momento posconstitucional, esto es la política del día a día, existe oportunidad de intercambios mutuamente ventajosos para los individuos. En donde a diferencia de la elección social, la heterogeneidad de preferencias no representa un problema para la toma de decisiones sino oportunidades de intercambio. Por ejemplo, entre políticos y grupos de interés, en donde los grupos de presión apoyan electoralmente a candidatos a puestos públicos en busca de políticas favorables.

Pero quizá el ejemplo más claro sobre este punto es el intercambio de votos entre legisladores, lo que se conoce en la literatura como logrolling. La elección pública, a diferencia de los estudios políticos previos que consideraban al intercambio de votos como desviaciones del proceso democrático¹⁰ (Buchanan y Tullock, 1962), sostiene que el intercambio de votos tiene el potencial de mejorar el bienestar social (Stratmann, 1997).

Este fenómeno se puede ilustrar de la siguiente manera: se presentan tres votantes X, Y y Z, que votarán en los temas A y B, utilizando la regla de la mayoría, la matriz de pagos para estos actores se observa en la tabla 2. Como se puede ver, los pagos de estos tres actores sobre el tema A son 5, -1 y -1 y los pagos para los votantes en el tema B son -1, 5 y -1.

Tabla 2

	X	Y	Z
Tema A	5	-1	-1
Tema B	-1	5	-1

Fuente: Stratmann (1997: 323).

Si los participantes votaran de manera sincera, ninguno de los dos temas sería aprobado. Sin embargo, los votantes X y Y tienen un incentivo para entrar en un acuerdo de intercambio de votos: el votante X acuerda votar por B a cambio de que Y vote por A, por lo que ambos temas son aprobados.¹¹ Más importante aún, es el hecho de que el bienestar social, medido en términos de la utilidad esperada, es mejorado (en tres unidades) con el intercambio de votos.¹²

La medida en que el logrolling mejora el bienestar social depende de los pagos que reciben las demás partes. En este ejemplo, si los costos (-1) fueran reemplazados por -3, aún existirían incentivos para el intercambio de votos, pero el bienestar social sería disminuido. El intercambio de votos puede imponer externalidades o pérdida de utilidad en los actores fuera del intercambio. Si las pérdidas para estos individuos son muy grandes, entonces el bienestar social se reduce (Stratmann, 1997).

La elección pública considera que el intercambio de votos tiene una ventaja más: permite conocer la intensidad de las preferencias. Mientras que el ordenamiento de preferencias permite conocer una valoración en términos relativos, esto es, enfrentados con determinadas alternativas cómo ordenaríamos nuestras preferencias, esto no permite conocer su intensidad. Por el contrario, el logrolling hace posible que los individuos intercambien votos en temas que son de menor importancia para ellos a cambio de apoyo en temas en los que cuentan con preferencias intensas (Buchanan y Tullock, 1962; Stratmann, 1997).

Esto explicaría por qué las acciones gubernamentales tienden a beneficiar a pequeños grupos e imponer pequeños costos sobre la mayoría, con políticas tipo pork barrel. Bajo un sistema de mayoría no se esperaría que estas políticas fueran aprobadas, pero si diversos grupos intercambian votos entonces pueden prosperar (Tullock, 1981); más aún, en determinadas circunstancias la utilidad social puede incrementarse con dicho comportamiento.

El intercambio de votos es una explicación alternativa a la estabilidad del TVM. Porque si bien el TVM explica configuraciones bajo las cuales se evita el problema de las preferencias cíclicas, el modelo sólo es aplicable a situaciones en las que las alternativas pueden reducirse a variaciones cuantitativas de una sola dimensión. Pero el modelo se torna problemático cuando se vuelve multidimensional. Al introducir más de una dimensión, el problema de las mayorías cíclicas regresa, y ligado a esto la posibilidad de intercambios de votos (Buchanan, 1984). La elección pública considera que los acuerdos, expresados a través del intercambio de votos, conducen a la estabilidad de las decisiones, ya que permiten que cada actor reciba beneficios en aquellas áreas que verdaderamente son importantes para él.

Shepsle y Weingast (1981) y Ferejohn (1986) encontraron que el intercambio de votos también puede ser sujeto de preferencias cíclicas, especialmente cuando se forman coaliciones. Por ejemplo, pensemos en una coalición formada por A, B y C y que excluye a D y E. La coalición ganadora, al contar con la mayoría, puede dirigir recursos a sus propios distritos e imponer los costos sobre D y E. Las mayorías cíclicas resurgen si D o E ofrecen una distribución más atractiva (un soborno) a alguno de los miembros de la coalición ganadora y forman una alianza. El problema de la inestabilidad regresa debido a que la nueva coalición a su vez puede ser derrotada de la misma manera.

En respuesta a este hallazgo, el nuevo institucionalismo señala que lo que genera estabilidad no es el intercambio de votos, sino las instituciones como las normas, la estructura y el poder de agenda (Shepsle y Weingast, 2012). Al respecto, Shepsle y Weingast (1981) apuntan que no existe un punto natural que detenga los ciclos mayoritarios si a los perdedores no se les niega el acceso a la agenda.

A diferencia de la elección social, que parte de un conjunto de tomadores de decisiones no diferenciado, el institucionalismo pone énfasis en la diferenciación: la existencia de subconjuntos como los comités en el Congreso o las divisiones en una empresa. La mayoría de las teorías de elección social asumen que la comparación entre cualquier par de alternativas es posible. Pero en contextos organizacionales más complejos, la partición de alternativas en jurisdicciones, la distribución asimétrica de atribuciones para iniciar y enmendar iniciativas, constriñen las comparaciones (Shepsle, 1986).

El hecho de que las atribuciones para introducir temas en la agenda son asignadas a actores específicos fue identificado por Romer y Rosental (1978). En su modelo de “iniciadores de agenda” (agenda setter) encontraron que las alternativas discutidas son producidas por mecanismos específicos. Es decir, existen reglas que determinan procedimientos para presentar iniciativas y que dichos mecanismos no son abiertos a todos los participantes. En consecuencia, las posibilidades de realizar propuestas al término de cada ciclo son limitadas.

La explicación sobre la estabilidad fue profundizada por estudios sobre el Poder Legislativo que identificaron reglas legislativas que explican la ausencia de votaciones cíclicas. Entre ellas destaca el papel desempeñado por la organización interna del Congreso: especialmente de sus órganos directivos y del sistema de comisiones cuyas atribuciones evitan el caos en las decisiones legislativas (Shepsle y Weingast, 1981; Shepsle, 1986; Cox y McCubbins, 2005).

En el caso de los órganos directivos del Congreso, cuentan con poder sobre qué temas pueden ser discutidos en el pleno, limitando la heterogeneidad de preferencias, y determinando la distribución de posiciones dentro del sistema de comisiones. A su vez, los comités operan bajo un esquema de jurisdicciones, en donde se otorga poder desproporcionado a un subconjunto de legisladores para iniciar y modificar iniciativas. Estos órganos operan como “guardianes” (gatekeepers) al ostentar un monopolio sobre el poder de agenda en un área de política pública y son especialmente poderosos cuando operan bajo “reglas cerradas”, cuando sus iniciativas presentadas al pleno toman la forma de “tómalo o déjalo”.

Ambos elementos evitan el surgimiento de propuestas alternativas que pudieran derrotar la iniciativa del comité, ya que restringe los poderes para modificar el proyecto. Sólo si el pleno considera que la propuesta es superior al statu quo entonces es aprobada. Al otorgar el poder de iniciativa al comité y limitar las facultades de los legisladores para modificar la iniciativa, entonces el resultado es estable ya que a pesar de que existan puntos preferidos por la mayoría a la propuesta del comité, éstos no pueden derrotarla porque no hay oportunidad de que se formen dichas coaliciones (Shepsle y Weingast, 1981).

Por tanto, como señala Shepsle (1986), la relación entre la elección social y los valores individuales está mediada por instituciones. Entre los gustos individuales y las alternativas disponibles para tomar decisiones sociales están las instituciones porque determinan quiénes son los agentes que eligen, la manera en que sus preferencias son reveladas, las alternativas sobre las que pueden expresarse preferencias y el orden en que dichas expresiones ocurren (Shepsle, 1986).

La explicación institucional no significa que las teorías de la elección social y la elección pública se encuentren superadas. Frecuentemente las teorías neoinstitucionales se apoyan en ambas escuelas para ofrecer explicaciones sobre el comportamiento político. Por tanto, se puede decir que se trata de teorías que dialogan entre sí y que incluso llegan a complementarse.

Un ejemplo de lo anterior es la explicación sobre el surgimiento de las mismas instituciones que gobiernan el funcionamiento interno del Congreso. El nuevo institucionalismo reconoce el problema de inestabilidad planteado por Arrow (1951) y McKevley (1972) y propone a las instituciones como variable explicativa de la estabilidad. Pero a su vez, el origen de estas instituciones debe ser explicado, esto ha dado lugar a teorías que retoman elementos de las tres tradiciones.

El trabajo de Weingast y Marshall (1988) considera que la división jurisdiccional del Congreso es producto de un intercambio entre los legisladores. Es decir, las preferencias de los legisladores tienen distintas intensidades respecto a los temas que se discuten en el Congreso. Una solución, basada en la elección pública, es el intercambio de votos en temas relevantes para el legislador; por ejemplo, aquellos que afectan a sus electores a cambio de apoyo en temas que no son de su interés.

Ahora bien, esta forma de operar genera un problema de compromiso. Es decir, en un intercambio entre el legislador A y B, una vez que B ha votado por A, ¿qué obliga a que A apoye las iniciativas que son importantes para B? En un contexto de cientos de legisladores, ¿cómo tener control sobre quién ha cumplido con sus compromisos y quién no? Los costos de mantener un registro sobre el mercado de votos pueden resultar muy altos. En cambio, los legisladores acuerdan una distribución de influencia desproporcionada en los temas de política que son prioritarios para cada uno de ellos, otorgándoles poderes de agenda significativos en dichas áreas.

La explicación de Weingast y Marshall (1988) sobre la distribución de atribuciones enlaza la teoría de la elección pública con el nuevo institucionalismo, porque las instituciones son respuesta a un problema de compromiso inherente en el mercado de intercambio de votos y al mismo tiempo retoma las diferencias en las intensidades de preferencias y las posibilidades de intercambio. Pero en contraste con los estudios clásicos de elección pública, no consideran un intercambio voto por voto, sino un intercambio de influencia institucionalizada sobre determinadas áreas de política que genera estabilidad en las decisiones.

El redescubrimiento de Arrow (1951) de los ciclos de votación en los sistemas de mayoría presenta un serio cuestionamiento a la validez de la toma de decisiones en los sistemas democráticos. De este hallazgo teórico se desprenden tanto problemas de justicia como de estabilidad de las decisiones. En pocas palabras, las preferencias cíclicas abren la posibilidad de que cada decisión que es tomada a través de mecanismos democráticos, sea a su vez vulnerable a un nuevo ciclo de votación.

La elección social y la elección pública han tratado de dar respuesta a este problema. El primero identificando las circunstancias en las que es posible pensar la estabilidad. En este sentido, el objetivo de la elección social ha sido identificar los posibles equilibrios, las circunstancias que llevan a la presencia de un ganador Condorcet, capaz de derrotar a cada una de las opciones en votaciones uno a uno.

Esto es precisamente lo que hacen Black (1948) y Downs (1957) al modelar las votaciones sobre una dimensión y partiendo del supuesto de preferencias de pico único. No obstante, como mostró McKevely (1976) al complejizar estos modelos e introducir más de una dimensión, el caos regresa a la toma de decisiones. Solamente en condiciones extraordinarias, como situaciones de simetría radial, como las planteadas por Plott (1972), se logra encontrar un equilibrio.

Una diferencia sustancial entre las teorías de elección social y elección pública es que la primera supone una toma de decisiones donde se agregan preferencias individuales, y la segunda que la política se caracteriza por la interacción. Por tanto, la elección pública sostiene que el equilibrio en la toma de decisión es posible a través de intercambio. En este sentido, esta teoría no sólo supone la existencia de ordenamientos ordinales de preferencias, sino que los actores cuentan con distintas intensidades de preferencias sobre los temas discutidos.

Las diferentes intensidades permiten intercambios que conducen al equilibrio. Buchanan y Tullock (1962) consideran que es el intercambio de votos (logrolling) en temas como la asignación de recursos para proyectos locales cuyos costos son asumidos nacionalmente (pork barrel), los que permiten la estabilidad. Los tomadores de decisiones apoyan a otros actores en temas de poca importancia para ellos a cambio de que los segundos los respalden en votaciones que consideran de la mayor importancia.

Ambas teorías se encuentran en diálogo con el nuevo institucionalismo que ofrece una explicación alternativa a la estabilidad: la estructura que gobierna el proceso decisorio. En contraste con la elección social y la elección pública, el nuevo institucionalismo reconoce la diferenciación de atribuciones dentro del proceso de toma de decisiones. Esto quiere decir que los procedimientos no son tan abiertos como se plantea tanto la elección social como la elección pública, sino que los poderes de agenda y enmienda están distribuidos asimétricamente y que éstos limitan las alternativas posibles; en suma, conducen al equilibrio.

Estas teorías han provisto a la ciencia política de distintas variables para explicar la toma de decisiones. Partiendo del individualismo metodológico y la búsqueda del equilibrio en la toma de decisiones se han identificado comportamientos como las tendencias centrípetas de los sistemas electorales, fenómenos como la concentración geográfica de beneficios y la organización legislativa. El equilibrio elusivo identificado por Arrow, no sólo transformó la manera en que se estudia la política, sino que ha sentado las bases teóricas para una de las corrientes más importantes de la ciencia política.