Conforme mencionado no tópico anterior, as transformações políticas e econômicas durante os primeiros anos de redemocratização do Brasil tiveram bastante impacto não apenas no perfil, mas, especialmente, na configuração da força de trabalho da administração pública federal.

A primeira variável relevante para analisar o quadro de pessoal é justamente seu quantitativo dos servidores ativos do Poder Executivo. Considerando o papel crucial que a Constituição Federal de 1988 desempenhou na estruturação do quadro de pessoal, o gráfico 1 ilustra essa evolução a partir dessa data até o fim de 2014.

Gráfico 1 Fonte: Brasil (2015). Elaboração própria.

Os dados retratam com clareza um forte processo de redução do quantitativo de servidores no governo federal entre 1989 e 2000, que passa de aproximadamente 700 mil servidores para menos de 500 mil. Entre as principais explicações, vale salientar a intensificação das privatizações e do processo de descentralização aos governos subnacionais de determinadas áreas de políticas públicas. Ademais, ocorre uma forte pressão das aposentadorias, uma vez que a média de concessão de benefícios entre 1995 e 2003 ultrapassa os 20 mil anuais, justamente englobando os dois períodos de reformas previdenciárias (1998 e 2003) que geraram certa “correria” por aposentadorias devido à insegurança quanto às alterações das regras estabelecidas. O fenômeno é amenizado a partir de 2004, quando a média se reduz pela metade (Brasil, 2015).

Nesse cenário, podemos dividir o período em dois momentos bastante distintos: um de redução (1995-2002) e outro de reversão ou recomposição do quadro de funcionários ativos do Executivo Federal (2003-14). A desaceleração das aposentadorias, sem dúvida, tem influência sobre o primeiro momento; todavia, outro diferencial está no fato de o governo federal ter iniciado a ampliação, de forma significativa, do número de concursos públicos, o que elevou o quantitativo anual de novos servidores. A média de ingressos anual entre 2003 e 2014 é de mais de 21 mil, enquanto entre 1995 e 2000 o quantitativo médio de servidores novos por ano gira em torno de 8,5 mil¹ (Brasil, 2015).

O discurso, que muitas vezes é fomentado pela opinião pública, de inchaço da máquina pública, portanto, não encontra base empírica, na medida em que, mesmo com o processo de reposição de pessoal pós-2003, o quantitativo atual continua bem longe de 25 anos atrás. Cabe ressaltar que, nesse ínterim, o governo federal ampliou o leque de atuação, em especial nas políticas sociais, de acordo com os dispositivos estabelecidos na Constituição Federal. Aliado a isso, dados da OCDE (2010) demonstram que o emprego público no Brasil, incluindo os três níveis de governo, gira em torno de 11%, enquanto a média dos países-membros dessa organização é de aproximadamente o dobro.²

Outra característica interessante do período envolve os movimentos distintos no perfil das carreiras e cargos que foram admitidos desde 1995. Os dados do Boletim Estatístico de Pessoal (Brasil, 2015) confirmam que, durante o processo de implementação da reforma gerencial (1995-2000), houve a priorização do ingresso de carreiras do núcleo estratégico³, em consonância com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado (PDRAE). Essas carreiras correspondem em média a 25% de todas as admissões, enquanto a média do período de 2003 a 2014 é de aproximadamente 10%. Entretanto, se nesse primeiro momento o ingresso se restringiu a apenas 14 carreiras/cargos, no segundo ocorre uma diversificação significativa. Além do número supracitado, mais 34 carreiras/cargos, sejam elas antigas ou recém-criadas, receberam novos admitidos.

Em síntese, de fato, observam-se dois momentos distintos em relação à estruturação da força de trabalho do Executivo federal que refletem tanto estratégias políticas diferentes como também são afetados pela conjuntura econômica e mudanças nas regras previdenciárias. A recomposição do quadro funcional pós-2003 é, em boa medida, influenciada pela política expansionista do governo que se refletiu em medidas deliberadas de fortalecimento da capacidade estatal como forma de enfrentar os desafios do desenvolvimento do país, o que justifica, por exemplo, a criação das carreiras de analista de infraestrutura, analista de políticas sociais e de especialista em regulação.

A política salarial no setor público é um aspecto determinante na compreensão da profissionalização da burocracia. Além de ser o maior incentivo pecuniário, o salário também pode ser analisado sob a ótica da valorização do servidor. Uma política remuneratória adequada tende ainda a exercer importante função de atratividade de bons profissionais, competindo com as opções da iniciativa privada.

Devido à complexidade do setor público, em especial o Poder Executivo federal brasileiro, coexistem dezenas de cargos e carreiras diferentes. Logo, é natural que haja uma hierarquia salarial (ordenamento das remunerações) no setor público que, de acordo com Marconi (2010), normalmente é influenciada por: i) complexidade das atribuições; ii) competências requeridas; iii) responsabilidades inerentes ao cargo; iv) desempenho do servidor.

Todavia, raramente, essas variáveis são mensuradas e comparadas com precisão e transparência. Aliadas a isso, a disponibilidade orçamentária e financeira, as pressões políticas de corporações, sejam elas numerosas ou com acesso mais próximo ao alto escalão, como também a estratégia da política de gestão de pessoas do governo são determinantes nas decisões sobre remuneração na administração pública.

Para se analisar as políticas salariais adotadas, o gráfico 2 retrata a evolução da remuneração média de dois dos principais grupos de servidores civis ativos, carreiras do núcleo estratégico⁴ e do Plano de Carreiras e Cargos (PCC), depois alterado para Plano Geral de Cargos do Poder Executivo (PGPE), tendo como referência o valor inicial da carreira. Embora ambos correspondam a quadros de nível superior, os dois grupos encontram-se nos extremos da política remuneratória do governo federal.

Gráfico 2 Fontes: Brasil (2015) e IBGE (2016). Elaboração própria.

Os dados indicam políticas salariais bastante distintas. O primeiro aspecto relevante é o fato de que, apesar da priorização, entre 1995-2002, de ingresso de carreiras do núcleo estratégico, em termos remuneratórios, em média, esses servidores sofreram diminuição do poder aquisitivo dos seus vencimentos. A redução, entre 1996 e o fim do mandato (2002), é de cerca de 35% - cinco por cento inferior à perda do pessoal do Plano Geral de Cargos.

O cenário se altera com a política salarial do governo entre 2003 e 2009. Com forte valorização das carreiras do núcleo estratégico, também denominadas típicas, que obtiveram incremento de aproximadamente 230% da remuneração em valores reais. Desde 2010, entretanto, os aumentos nominais dessas carreiras não conseguem fazer frente à desvalorização inflacionária, logo, as remunerações vêm perdendo seu poder aquisitivo. Por outro lado, os servidores do Plano Geral de Cargos não tiveram reajustes até 2005, todavia nos últimos 10 anos o aumento ultrapassou os 80%.

O discurso, nesse período, envolvia não apenas a valorização do servidor público, como também a necessidade de equiparar os salários aos da iniciativa privada. É importante considerar ainda a pressão e a relação dos movimentos sindicais, historicamente vinculados ao Partido dos Trabalhadores, nesse processo de incremento salarial dos servidores públicos federais. Ademais, a política de incremento constante das remunerações reflete, em grande medida, momentos de crescimento do Produto Interno Bruto, principalmente, entre os anos de 2004 e 2010.

Apesar dos avanços na valorização do funcionalismo, a disparidade entre as remunerações se apresenta como um dilema relevante. Até 2002, a remuneração média do Plano Geral de Cargos se manteve em torno de 40% da remuneração média das carreiras do núcleo estratégico. Não obstante, essa diferença se ampliou consideravelmente nos anos seguintes. Fato que corrobora a interpretação de valorização maior das carreiras típicas, que inclusive passaram a receber subsídios em vez de remuneração variável, como veremos no próximo tópico. Nos últimos cinco anos analisados, a disparidade volta a se reduzir, retornando ao mesmo patamar de 29% observado em 2003, devido às melhorias nos salários médios do Plano Geral de Cargos e à desvalorização real das remunerações do núcleo estratégico.

Naturalmente, a política salarial não apenas é determinada pelo contexto orçamentário-financeiro das contas públicas e pelo crescimento da economia, mas também exerce impacto sobre ambas as variáveis. Nesse sentido, os gastos com pessoal devem ser analisados sob o ponto de vista da sua sustentabilidade. O gráfico 3 ilustra a evolução dessas despesas entre 1997 e 2014. Com valores deflacionados, as barras representam a evolução da despesa em valores absolutos (R$ bilhões), enquanto a linha se refere ao percentual da despesa em relação ao PIB brasileiro.

O primeiro ponto interessante é a relativa estabilidade das despesas quando se utiliza o PIB como referência. No período, os gastos não ultrapassaram a barreira dos 5%. Observa-se ainda que o incremento significativo das remunerações, exposto no gráfico 2, apresenta forte impacto em termos absolutos, elevando as despesas em aproximadamente R$ 70 bilhões entre 2003 e 2010. Todavia, quando comparado ao PIB, os percentuais se mantiveram estáveis, principalmente em função de anos com considerável crescimento econômico vivenciado no período. Diferentemente dos últimos quatro anos, quando o arrefecimento no crescimento do PIB é refletido na redução dos gastos com pessoal.

Logo, é nítida a sustentabilidade desse elemento despesa nos últimos 20 anos, considerando que o período mais recente foi marcado não apenas pela recomposição do quadro de pessoal, como também por melhorias significativas na média salarial do servidor público federal. Mesmo com essas mudanças, a despesa com pessoal da União em 2014 (3,98% do PIB) é menor do que em 1997 (4,27% do PIB), de acordo com os dados da Secretaria do Tesouro Nacional.

Gráfico 3 Fonte: STN (2016) e IBGE (2016). Elaboração própria.

No serviço público, a avaliação de desempenho é uma questão bastante complexa, que possui interface não apenas com a remuneração do servidor, mas também é central no debate acerca da valorização e profissionalização da gestão pública. O tema se torna ainda mais relevante diante das mudanças recentes na configuração da administração pública federal discutidas nos tópicos anteriores. Com o processo de recomposição da força de trabalho, reorganização das carreiras e reajustes salariais crescentes, avaliar o desempenho dos servidores é um mecanismo de gestão essencial para lidar com diversas finalidades, tais como aprovação em estágio probatório, progressão funcional, promoção e pagamento de gratificações. Mas qual é o conceito de avaliação de desempenho? De acordo com Balassiano e Salles (2004:6):

Trata-se de uma perspectiva abrangente que, logicamente, nem sempre é vista de forma positiva. Se, por um lado, alguns afirmam que têm contribuído para o alcance de vários fins, como transparência de custos e resultados, melhoria da qualidade dos serviços prestados e motivação dos funcionários (Goldsmith e Effers, 2006), por outro, críticos afirmam que a simples transferência de práticas gerenciais da iniciativa privada tende a trazer mais problemas do que soluções.

De todo modo, assim como nos países desenvolvidos, no Brasil, a prática tem avançado de forma significativa nas últimas décadas. No âmbito do governo federal, a iniciativa que criou as bases do sistema de avaliação de desempenho atual surgiu em meados da década de 1970, com a Lei n^o 5.645, de 1977, e seus decretos de regulamentação. As normas estabeleciam regras para o desenvolvimento das carreiras dos servidores da administração direta (Velasco e Silva, 2010).

Com a Lei n^o 8.112, de 1990, a avaliação de desempenho se torna obrigatória para fins de aprovação no estágio probatório. O tema também é incorporado na Constituição Federal (Emenda n^o 19, de 1998), que amplia inclusive a possibilidade de perda de cargo, em caso de desempenho insatisfatório; entretanto, tal dispositivo nunca avançou da forma planejada.

A partir de 1995, inicia-se um processo de proliferação de sistemas avaliativos direcionados mais especificamente às gratificações dos servidores. Na prática, segundo Velasco e Silva (2010), elas foram se desvirtuando com os anos, na medida em que passaram a pagar valores fixos, devido aos obstáculos de implantação de sistemas avaliativos eficazes.

Em 2008, a Lei n^o 11.784 estabelece uma nova sistemática de avaliação de desempenho, que se propõe a implementar um monitoramento sistemático e contínuo da atuação individual e institucional do servidor nos órgãos e entidades que compõem o conjunto de carreiras e cargos do Sistema de Pessoal Civil do Executivo federal. A nova regulamentação, além de subsidiar a política remuneratória, visa ainda a colaborar nos processos de capacitação, desenvolvimento na carreira e movimentação de pessoal. A principal inovação do sistema⁶ é a introdução de mecanismos de avaliação participativa, a saber: a avaliação 360º, instituição da Comissão de Acompanhamento da Avaliação de Desempenho (CAD) e do Comitê Gestor da Avaliação de Desempenho.

No mesmo ano, entretanto, um conjunto de carreiras típicas passa a ser remunerado por subsídios fixos, ou seja, os vencimentos e gratificações vinculados às avaliações de desempenho desses servidores foram extintos. Não obstante, para os membros dessas carreiras, é criado o Sistema de Desenvolvimento na Carreira (Sidec)⁷ que, em linhas gerais, estabelece critérios objetivos e de cunho meritocrático para progressão e promoção, entre eles, a ocupação de cargos em comissão, o aproveitamento em atividades de capacitação e a produção técnica ou acadêmica. Embora com princípios voltados para o fortalecimento da profissionalização do burocrata, o Sidec não foi regulamentado desde 2008.

Apesar da expansão dos subsídios para um conjunto de carreiras típicas, de acordo com dados do Boletim Estatístico de Pessoal (Brasil, 2015), cerca de 45% dos servidores do Executivo federal (237 mil) recebem remuneração variável de acordo com a avaliação de desempenho, tanto individual quanto institucional. A despeito da heterogeneidade das avaliações, são salutares tanto a abrangência de sistemas avaliativos quanto as tentativas de aperfeiçoamento do modelo de avaliação de desempenho introduzidas a partir de 2008.

Notoriamente, a implementação efetiva de um sistema mais amplo, que não se restrinja à remuneração, apresenta-se como o grande desafio nessa dimensão da profissionalização da burocracia na administração pública federal. Contudo, vale destacar o avanço nos últimos anos, não apenas no alcance da prática avaliativa em considerável conjunto dos servidores, mas também com a instituição de regras formais e inovadoras de avaliação de desempenho na burocracia estatal brasileira.

Como todo regime democrático, a administração pública brasileira não foge à regra, ao possuir, na sua estrutura, uma parcela de cargos em comissão ou de livre nomeação. No governo federal, predomina o Sistema de Cargos de Direção e Assessoramento Superiores (DAS), que inclui aproximadamente 23 mil cargos distribuídos por todos os ministérios e determinados órgãos da administração indireta. O sistema engloba um conjunto de cargos de assessoramento, gerência e diretorias que decrescem quantitativamente, de acordo com a complexidade das posições que se iniciam com cargos menos seniores e de nível intermediário até cargos de direção e secretarias nacionais.

A sigla DAS refere-se a “Direção e Assessoramento Superior”, forma como são designados os “cargos de direção e assessoramento superiores da administração, cujo provimento deve ser regido pelo critério da confiança” (Lei n^o 5.645 de 1970, art. 3^o). Os DAS 6 correspondem aos seguintes cargos: secretários de órgãos finalísticos, dirigentes de autarquias e fundações e subsecretários de órgãos da Presidência da República; os DAS 5 correspondem a: chefe de Gabinete de ministro de Estado, diretor de Departamento, secretário de controle interno e subsecretário de planejamento, orçamento e administração. O cargo DAS 4 corresponde a coordenadores-gerais, chefes de Gabinete de autarquias e fundações e chefes de assessorias de Gabinete de ministros. O cargo DAS 3 é atribuído a coordenadores, o DAS 2 é designado para chefe de divisão e o DAS 1 é para chefe de seção e assistência intermediária.

Criados no âmbito da reforma administrativa de 1967, diversas mudanças nas competências e atribuições foram introduzidas desde então, sem, contudo, deixar de ser um dos principais grupos de funcionários na estrutura do governo federal (D’Araújo e Lameirão, 2011).

Alterações também envolveram as suas formas de provimento. No decorrer desse período, porém, a ocupação dos cargos manteve sua característica principal de flexibilidade. O sistema brasileiro é classificado como de emprego (position-based), por permitir que os ocupantes de DAS sejam recrutados tanto na burocracia concursada como de fora do serviço público, diferentemente do modelo puro de carreira (career-based) que segue o tipo weberiano ou organizacional, ao restringir a ocupação de cargos comissionados a servidores com vínculo formal com a administração pública (OCDE, 2010).

Ambos os modelos apresentam vantagens e desvantagens. No caso adotado no Brasil, assim como nos Estados Unidos, o sistema de pessoal flexível e de alta mobilidade abre um espaço maior para preenchimento de cargos-chave com profissionais com trajetórias e experiências diversificadas e de notório saber. Tal prática é fundamental, principalmente em áreas de atuação recente do poder público e/ou com forte vínculo com a iniciativa privada ou terceiro setor, nas quais essas expertises podem ser disseminadas na administração pública. Do ponto de vista político, o modelo possibilita que o presidente e seus ministros tenham certo grau de liberdade para compor equipes com aliados, cooptar opositores e gerenciar recursos de poder, aspectos centrais para a manutenção da governabilidade em um sistema democrático.

É importante salientar que a profissionalização da burocracia não necessariamente é prejudicada em nenhum dos modelos, uma vez que existam salvaguardas que mantenham a impessoalidade e a racionalidade na atuação dos servidores. De acordo com Longo (2007:59), “A administração profissional é aquela dirigida e controlada pela política, mas não patrimonializada pela política, o que exige a preservação de uma esfera de independência e imparcialidade em seu funcionamento, por questões de interesse público”.

Outra questão importante sobre os DAS é sua configuração em termos quantitativos. O gráfico 4 retrata a evolução percentual de cada um dos seis DAS existentes, bem como o seu total entre 1997⁸ e 2014.

Gráfico 4 Fontes: Brasil (2015) e IBGE (2016). Elaboração própria.

O primeiro aspecto importante é o fato de que até 2002 se manteve, em boa medida, uma estabilidade no total de cargos, embora com certa heterogeneidade na composição geral. Privilegiou-se o aumento do número dos DAS maiores, em detrimento dos cargos 1 e 2. O mesmo padrão de crescimento pode ser observado nas gestões seguintes, todavia, com uma intensidade bem maior, especialmente entre 2003 e 2010.

O motivo central do aumento de 27% do total de DAS e, sobretudo, de cargos maiores (4 a 6) nesse período está relacionado com a elevação no número de pastas com status ministerial. Após a posse, o presidente Lula (2003) criou um conjunto amplo de novos ministérios e secretarias dentro de uma priorização de determinados setores tidos como estratégicos. Nesse sentido, muitas secretarias passaram a possuir status ministerial, sobretudo nas áreas social, como o Ministério de Desenvolvimento Social e Secretarias de Políticas para as Mulheres, e na infraestrutura, como as Secretarias de Aviação Civil e de Portos. O argumento dessa nova configuração ministerial remonta à estratégia de construção de um Estado necessário para enfrentar os desafios do desenvolvimento, em suas múltiplas dimensões.

Por outro lado, se analisarmos a partir da razão do número de DAS sobre o total de servidores ativos no Executivo, identificamos que, na verdade, a relação entre os cargos comissionados e o total de servidores se mantém bastante instável. Tanto em 2003 quanto em 2014, essa relação era de apenas 3,6%.

No que tange à profissionalização da burocracia, três variáveis relativas ao provimento dos cargos de DAS podem ser analisadas: relação de vínculo com a administração pública, formação acadêmica e gênero.

Conforme mencionado, o modelo de ocupação é de emprego (position-based), ou seja, com um alto grau de discricionariedade do dirigente. Como se trata de um grande quantitativo de cargos, o tema é constantemente debatido na opinião pública brasileira; segundo Pacheco (2008:3), predomina no país “a visão homogeneizadora de que os cargos de livre nomeação sempre foram preenchidos pela lógica clientelista ou político-partidária”. Em outras palavras, a grande maioria seria ocupada por servidores sem vínculo com a administração pública (sem necessidade de concurso para admissão e sem estabilidade no cargo) e com base em laços pessoais com os dirigentes, sem, contanto, possuírem formação ou qualificação adequada.

Todavia, os dados empíricos desmentem tal percepção, ou seja, a maior parcela dos DAS é provida por servidores de cargos e carreiras do Estado, principalmente do governo federal, conforme fica evidente na tabela 1 do Anexo, elaborado a partir dos dados do Boletim Estatístico de Pessoal (BEP) (Brasil, 2015).

Ao analisarmos a evolução dos DAS nos últimos anos, não é possível também observar alteração significativa na dinâmica de ocupação desses cargos por servidores sem vínculo, uma vez que desde 1998 correspondem a aproximadamente 25% do quantitativo total. Notam-se, contudo, diferenças entre os próprios cargos, justamente pelo fato de representarem níveis de competência e complexidade diferenciados. Nos cargos de DAS 1 a 3, os percentuais de ocupantes sem vínculo tendem a ser menores, o que pode ser creditado à sua remuneração mais baixa e, logo, exerce pouca atratividade aos profissionais da iniciativa privada, sobretudo os não residentes na capital federal - Brasília. Por outro lado, os DAS 4 a 6 apresentam uma participação maior desse público, não apenas pelos benefícios pecuniários, mas também pelo fato de constituírem cargos de maior responsabilidade e, por conseguinte, envolverem características de natureza política fundamentais à dinâmica democrática. Por essa razão, naturalmente, quanto maior o cargo em comissão, menor a participação de servidores públicos de carreira. Entretanto, observa-se que esse último representa a maioria dos ocupantes de DAS alto, parcela que vem crescendo a cada ano.

Essa é, normalmente, a abordagem utilizada pela literatura para discutir a questão da politização da burocracia. Tais dados convergem com as conclusões de boa parte dos acadêmicos que vêm trabalhando com o tema. As pesquisas de D’Araújo e Lameirão (2011), Praça, Freitas e Hoepers (2011) e Barberia e Praça (2014) demonstram que há uma valorização de fatores como experiência profissional e qualificação na ocupação dos DAS, que normalmente variam em grau de acordo com o nível do cargo. Os mesmos resultados foram identificados em pesquisa recente, focada nos burocratas de médio escalão (DAS 1 a 5) do governo federal (Cavalcante e Lotta, 2015), que indicam, entre os fatores mais influentes no processo de nomeação de cargos comissionados nos órgãos, a competência técnica e experiência profissional em detrimento das afinidades partidárias.

A desmitificação da ideia de partidarização dos DAS na administração pública federal foi ainda reforçada com a publicação do Decreto n^o 5.497, de 2005, que estabeleceu que 75% dos cargos de DAS níveis 1 a 3 e 50% dos cargos de DAS nível 4 deveriam ser ocupados, exclusivamente, por servidores de carreira, ou seja, funcionários públicos efetivos. É importante ressaltar que não há problemas na ocupação de cargos por profissionais sem vínculo com a administração pública, inclusive porque a oxigenação democrática é bem-vinda em muitos dos setores do Estado. O problema ocorre quando somente esse segmento domina os cargos de gerência e direção, prática comum em países classificados como de burocracia paralela (Stein et al., 2006). Por outro lado, o recomendável é o equilíbrio, principalmente porque a participação de servidores efetivos não apenas tem como resultado a valorização da burocracia, como também tende a gerar maior continuidade, coerência e assegurar maior imparcialidade e objetividade às políticas públicas.

Nessa direção, é essencial que os ocupantes de cargos comissionados sejam qualificados e preparados. Ao analisarmos o perfil dos DAS de acordo com o nível de escolaridade (tabela 1 do Anexo), observa-se que a grande maioria possui nível superior ou pós-graduação, parcela bem acima da média dos cargos do serviço público federal, conforme veremos no tópico seguinte. Enquanto em 2014 a média de comissionados apenas com ensino médio girava em torno de 20%, essa parcela na totalidade dos servidores públicos do Poder Executivo ultrapassa 40%. Por outro lado, o percentual de ocupantes de DAS com no mínimo nível superior é de quase 80%, ao passo que a média do quadro de pessoal não chega a 50%. Além disso, nota-se que, quanto maior o DAS, mais qualificado tende a ser seu ocupante. Em outras palavras, prevalece uma correlação direta entre o maior grau de complexidade e responsabilidade das funções comissionadas com profissionais mais especializados.

Por fim, a variável gênero também se apresenta como um fator relevante na análise da profissionalização da burocracia federal, na medida em que o desenvolvimento de uma sociedade pressupõe mecanismos de igualdade entre os sexos. Logo, espera-se que o amadurecimento de uma estrutura democrática acompanhe o equilíbrio entre homens e mulheres na força de trabalho, principalmente no aparelho do Estado.

Os dados do Boletim estatístico de pessoal (Brasil, 2015) indicam que 46% dos servidores civis do Poder Executivo são do sexo feminino, percentual que se tem alterado pouco no decorrer dos últimos anos, mas que está muito próximo do observado no mercado de trabalho do país.

Entretanto, o principal problema quando se analisa a ocupação de cargos de direção e assessoramento é a participação mais discreta das mulheres. Se, por um lado, os percentuais de DAS do sexo feminino aumentaram, proporcionalmente, de 1996 para os dias atuais, por outro, a disparidade se eleva na medida em que aumenta o nível do cargo. Enquanto, em 2014, o percentual de mulheres nos DAS 1 a 3 se aproximava de 45%, isto é, condizente com sua parcela no quadro funcional do Executivo, nos DAS 5 e 6 não alcançava 30%.

Vale ressaltar, porém, que o cenário tem evoluído bastante nas últimas duas décadas, sobretudo nos cargos de maiores responsabilidades. A tabela 1 reforça essa percepção, que também é nítida na análise do alto escalão do governo Dilma Rousseff. Em 2014, 10 mulheres ocupam cargos de ministra, número recorde e expressivo, se comparado ao histórico de 121 anos de República até 2011, quando somente 18 mulheres haviam ocupado postos semelhantes (SPM, 2013).

Constata-se, portanto, que, mesmo com um sistema de nomeações flexível, a burocracia federal tem sido mais valorizada, o que vem refletindo na parcela cada vez maior de servidores efetivos em cargos de alta direção, um grau elevado de qualificação e um crescente equilíbrio no que tange à questão de gênero.

O ponto mais crítico desse sistema não envolve seu alto grau de discricionariedade (D’Araújo e Lameirão, 2011; OCDE, 2010), mas, principalmente, o fato de inexistirem processos de seleção e recrutamento para ocupantes de DAS com base em critérios impessoais, transparentes e que fomentem ainda mais a meritocracia por meio da valorização de conjuntos de habilidades e competências predefinidas.

A quinta dimensão abordada remete à importância da qualificação do burocrata na administração pública federal, com ênfase em questões relativas à formação e capacitação dos servidores.

É notório que, quanto mais preparado, maior a propensão do servidor em desempenhar funções de alta complexidade, como também desenvolver competências múltiplas como liderança, por exemplo. Nesse sentido, o primeiro aspecto a ser analisado é o nível de escolaridade dos cargos no Poder Executivo federal, exposto no gráfico 5.

Gráfico 5 Fontes: Brasil (2015) e IBGE (2016). Elaboração própria. Nota: “Sem informação” corresponde aos cargos que não apresentam, na sua norma constituinte, definição de escolaridade.

Cabe ressaltar que os dados do gráfico 5 se referem aos níveis de escolaridade exigidos para o ingresso nos cargos do Executivo e não propriamente à formação atual dos servidores. No entanto, a abordagem temporal possibilita perceber uma forte mudança no perfil de formação inicial para ingresso na burocracia federal. É nítida a inversão na predominância entre cargos de nível médio ou técnico e de nível superior que, recentemente, constituem a maioria do quadro de pessoal desse Poder. Apesar de ser difícil mensurar imediatamente, a expectativa é que esses perfis de escolarização mais alta tendam a gerar, no médio prazo, influência positiva sobre a produtividade na administração pública.

Tal fenômeno pode ser interpretado a partir de duas tendências claras: i) entre 1997 e 2002, há uma clara redução do quantitativo de servidores de nível médio, o que pode ser explicado tanto pela “corrida” pelas aposentadorias nesse período como também pela diminuição das contratações desse perfil devido à intensificação da terceirização de determinadas atividades administrativas de caráter mais operacional; ii) a partir de 2003, um processo crescente de admissão de cargos/carreiras com maior nível de especificidades, sendo a formação superior apenas a exigência mínima. Conforme já discutido, desde então, o ingresso de novos servidores tem atendido carreiras mais antigas, bem como um amplo rol de novos cargos especialmente direcionados às áreas sociais e de infraestrutura.

A tendência de maior escolaridade observada no perfil dos servidores também reflete as mudanças da política de ensino superior no Brasil ocorridas no período. De acordo com o censo do ensino superior (Inep, 2013), a taxa de matrículas entre 1995 e 2013 foi quadruplicada, com predomínio da rede privada e, mais recentemente, retomada também de vagas no ensino público.

Além de maior exigência de formação como pré-requisito de ingresso, é importante mencionar que os concursos públicos no governo federal são cada vez mais disputados. A título de ilustração, concursos para as carreiras do ciclo de gestão, consideradas núcleo estratégico do Estado, ultrapassam a relação de candidatos-vaga de 100 para 1. Em outras palavras, a admissão nesses cargos demanda não apenas uma boa formação acadêmica como muito preparo no processo de seleção.

Seguindo os padrões de nações consideradas detentoras de uma burocracia profissional e meritocrática, o governo federal vem desde o fim da década de 1980 investindo na capacitação continuada de carreiras burocráticas. Assim como na França, Itália e Canadá, determinadas carreiras incorporam na última etapa do processo seletivo a obrigatoriedade de curso de formação (Cruz, 2010). No âmbito do governo federal, a prática se iniciou na diplomacia há muitas décadas, mas se ampliou, no atual período democrático, para a maioria das carreiras consideradas típicas de Estado, tais como gestores governamentais, áreas de auditoria e jurídica.

Embora não obedeça a configurações rígidas, o curso de formação desempenha papel central na constituição, reconhecimento e identidade (maior coesão e maior homogeneidade no interior da categoria) dos servidores como integrantes de uma burocracia estatal. Nesse processo, é fundamental destacar o papel das escolas de governo, responsáveis pela formação inicial dos novos burocratas, bem como por atividades de desenvolvimento continuado, pós-graduação e pesquisa, e disseminação de conhecimento em gestão pública, dimensões cruciais em processos de profissionalização e valorização do servidor público.

A despeito de a crescente demanda por qualificação no serviço público brasileiro ter se intensificado após o processo de redemocratização nos anos 1980, apenas em 1998 as escolas de governo passam formalmente a ser incluídas na Constituição Federal brasileira. A Emenda n^o 19, de 1998, estabelece que os governos federal e estaduais devem manter escolas de governo com vistas à formação e ao aperfeiçoamento do quadro funcional.

Em nível nacional, tornou-se comum o fenômeno de proliferação de escolas de governo com a missão de permanente capacitação dos servidores em todas as esferas de governo da federação e em todos os Poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário). Desde 2003, foi constituída a Rede Nacional de Escolas de Governo, coordenada pela Enap, de que participam cerca de 200 instituições (Fonseca et al., 2015).

Em âmbito federal, um conjunto de 17 escolas compõe o Sistema de Escolas de Governo da União (Segu) e é responsável pela qualificação dos servidores. O leque de atuação dessas escolas vem se ampliando, haja vista que não se restringem apenas à formação inicial dos burocratas. A maioria desses órgãos desempenha atividades de desenvolvimento de competências tanto com foco em todo o quadro de pessoal como também voltadas para o corpo gerencial dos seus órgãos vinculados.

Mais recentemente, as escolas passaram ainda a atuar na provisão de cursos de pós-graduação para servidores com o escopo mais aplicado às questões específicas das respectivas áreas de atuação. Por fim, outra linha de atuação, fundamental para a profissionalização da burocracia e para melhoria da gestão pública, é o desenvolvimento de pesquisas e a disseminação de conhecimento e boas práticas no denominado “campo de públicas” (administração e políticas públicas).

Vale destacar que, no âmbito da administração federal, foi editado o Decreto n^o 5.707, em 2006, que estabelece a Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal (PNDP). A medida institui a capacitação como atividade permanente no decorrer de toda a trajetória profissional do servidor. A política ressalta o papel imprescindível das escolas de governo no desenvolvimento profissional da burocracia, com vistas à melhoria das suas funções, com qualidade e eficiência (Fonseca et al., 2015).