Em dezembro de 2012, quando foi acessado o banco de dados da SEP para envio dos questionários, havia 144 registros de empreendedores. Desses, 53 (37%) já haviam sido exonerados e 91 estavam em exercício (63%). Entre aqueles que estavam em exercício e também os exonerados, foram considerados apenas os que concluíram ou concluiriam, pelo menos, 90 dias de trabalho até 31 de janeiro de 2013, data-limite para responder ao questionário. Desse modo, foi considerada a população de 132 EPs. É importante enfatizar que 45 pessoas dessa população eram EPs oriundos da Primeira Geração (2007-2010). A amostra consistiu de todos aqueles que se dispuseram a responder a pesquisa, perfazendo um total de 44 sujeitos, sendo 34 EPs em exercício e 10 já exonerados.
Quando o cargo de empreendedor público foi criado, em 2007, o governo gerencialista de Minas Gerais vivia a segunda geração do Choque de Gestão, o chamado Estado para Resultados (EpR), considerada pelo discurso oficial uma reforma da administração pública. Ainda segundo o discurso oficial, com vistas a enfatizar os princípios da profissionalização e da meritocracia da administração pública estadual, a Superintendência de EPs (SEP) deveria realizar um processo de pré-qualificação para provimento de cargos em comissão de recrutamento amplo, o denominado empreendedor público, por meio da atuação do Comitê para Pré-Qualificação dos Empreendedores Públicos (Copep). Esse processo, existente desde a Primeira Geração, é fundamentado no modelo de competências, tendo sido definidas competências essenciais e esperadas para o cargo de EP, que balizam os testes aplicados, a entrevista psicológica e a elaboração do laudo final para submissão ao Copep. O monitoramento dos resultados dos EPs também segue a lógica do modelo de competências, avaliando entregas pontuais desses profissionais, previamente pactuadas, e remunerando com uma parcela variável (de até um salário desse profissional) pelas metas alcançadas no período de um ano.
Na primeira geração de EPs do governo de Minas Gerais, havia seis competências esperadas, sendo três essenciais e três desejáveis, que deveriam ser buscadas nos candidatos ao cargo (
Essas competências estavam alinhadas ao Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) e, portanto, à estratégia do governo e ao “Choque de Gestão”. O desafio inicial foi definir a seleção fundamentada neste modelo. Os próximos desafios estavam na pactuação de metas e no monitoramento dos resultados produzidos pelos EPs, ainda sob a orientação das competências, das entregas esperadas, sua agregação de valor para o governo de Minas Gerais e, finalmente, a complexidade e o espaço ocupacional existentes (conforme proposto no modelo de Dutra). Cada órgão ou secretaria em que havia um EP tinha sua particularidade, além dos diferentes níveis de atuação em que os EPs foram alocados e a própria realidade do setor público (desafio adicional para os oriundos do setor privado).
Ainda que essas competências tenham balizado a seleção dos candidatos ao cargo de EP entre 2007 e 2010, a avaliação interna ao final desse período, publicada por
Desse modo, o primeiro exercício realizado pelo núcleo gestor dos EPs foi o de mapear os perfis dos profissionais que atuaram na primeira geração e tentar identificar padrões de comportamento e competências que poderiam ser agrupados para compor novos perfis (
Contudo, os demais instrumentos de gestão do EP, como a avaliação inicial e o plano de trabalho, passaram a ter relação direta com entregas específicas (relacionadas com metas de governo), e não mais com a competência requerida para a execução de determinada ação, refletindo uma mudança de postura relacionada com a adoção do modelo de gestão de competências de
Foram utilizados os dados dos 44 questionários respondidos, considerados válidos. As respostas abertas e as entrevistas com os dirigentes são utilizadas de modo complementar às análises e conclusões.
O perfil dos respondentes indicou maioria do sexo masculino, sendo 64% homens e 34% mulheres (apenas um respondente não se identificou). Quanto à idade, 26 respondentes (59%) possuíam até 35 anos, enquanto 41% tinham 36 anos ou mais. Em relação à escolaridade, a predominância foi de 52% dos respondentes com especialização. Merece destaque o fato de que uma porcentagem maior de EPs possui mestrado ou doutorado (27%), comparada àqueles que possuem apenas graduação (21%). Observou-se também, proporcionalmente, uma frequência maior de mestres/doutores entre os profissionais oriundos da academia e do setor público do que entre aqueles de empresas privadas, levando à reflexão de que parece haver uma demanda maior pela formação entre aqueles que, aparentemente, não têm a experiência empírica desejada para ocupar o cargo.
Quanto à origem profissional dos respondentes, a maioria provém do próprio setor público (48%), enquanto 41% são oriundos de empresas privadas e 11% da academia. Quanto ao tempo de atuação, a predominância foi de respondentes com até dois anos de atuação (74%), ou seja, EPs que entraram já na Segunda Geração. Apenas 12 respondentes foram EPs na Primeira Geração e continuaram no cargo (ainda que no momento da pesquisa já estivessem exonerados). Quanto à distribuição dos respondentes por cargo, a predominância foi de EP-2 (39%), profissionais com remuneração mensal de R$ 5.610,00.
Na primeira questão, foi solicitado ao respondente que escolhesse a opção que melhor retratasse sua opinião sobre o processo seletivo para o cargo de EP, utilizando-se de uma escala de quatro pontos.
O processo seletivo é parte do processo de pré-qualificação, instituído pelo Decreto no 45.579, de 28 de março de 2011, e descrito por
Ainda que a decisão final de contratação seja do gestor imediato, são apresentados a ele apenas os candidatos aprovados pelo Copep. Assim, o processo seletivo era considerado um dos maiores diferenciais do cargo de EP. Isso porque, apesar de não ser um concurso público, institui a seleção nos moldes gerencialistas das empresas privadas para cargos de confiança do governo, que, tradicionalmente, são ocupados por pessoas indicadas ao posto, sem qualquer avaliação comportamental. Como problematizado por
Para a questão 1, foram dadas as seguintes afirmativas, de (a) até (d) e observadas as frequências de respostas, conforme a escala de quatro pontos, detalhadas no
É possível perceber pelo quadro 1, devido ao alto grau de concordância por parte dos EPs, a percepção de que o processo seletivo é criterioso. Ela também aponta bons índices de concordância parcial ou total em relação às outras três afirmativas apresentadas. Entre os comentários presentes na parte aberta do questionário, quase todos versam sobre críticas e reflexões sobre o processo seletivo do EP em relação à avaliação realizada pelo Copep, inclusive para definição da faixa salarial, como observado na afirmativa: “O processo de qualificação pelo Copep não é claro para o candidato e causa distorções nos níveis salariais entre os empreendedores públicos” (Q. 37).
O salário oferecido foi o foco da crítica, sendo das quatro variáveis pesquisadas na questão 1 aquela que apresentou maiores índices de discordância (22,5%) devido, principalmente, à ausência de reajuste ao longo dos anos de atuação e também ao já mencionado critério utilizado para sua definição no acesso ao governo, conforme percebido nas falas dos EPs.
Contudo, pode-se inferir sobre o processo seletivo que são dados direitos iguais de participação às pessoas inscritas, sendo elas avaliadas por empresa externa ao governo e pré-qualificadas por um comitê misto de profissionais. Os próprios EPs avaliam esse processo como criterioso e, portanto, sem viés de clientelismo, como foi problematizado por
Pôde-se perceber, e não afirmar, que há indícios de que o provimento dessas pessoas [EPs] assemelha-se com práticas clientelistas, sempre existentes na administração pública brasileira. Dessa maneira, evidencia que esse clientelismo classista pode estar marcado com fortes componentes e interesses empresariais, sindicais, partidários e ideológicos.
Nesse sentido, o modelo de competências adotado para a seleção dos empreendedores públicos parece atender às expectativas dos dirigentes e dos candidatos ao cargo.
Na segunda questão, o EP deveria escolher a opção que melhor retratasse sua opinião sobre seus resultados no cargo de empreendedor público, utilizando a mesma escala da questão anterior. Foram dadas as seguintes afirmativas de (a) até (j) e observadas as frequências de respostas detalhadas no
Essas respostas apresentam altos graus de discordância e abstenção. As sentenças que fazem referência às ferramentas de gestão dos EPs, como a, b, c, d, são as que possuem menor concordância total e maior discordância por parte dos respondentes.
Vale destacar os 40% de discordância observados na afirmativa “O instrumento utilizado para avaliar minha atuação (plano de trabalho) reflete/refletiu meu esforço e dedicação”. Quanto às diversas respostas “n/a” obtidas nestas perguntas, pode-se inferir que se trata de EPs com menos de um ano de atuação e que, portanto, ainda não concluíram o período mínimo para serem submetidos ao processo avaliativo.
As frases dos EPs ajudam a ilustrar o descontentamento refletido no quadro 4, bem como sua insatisfação com a forma como são utilizados os instrumentos de avaliação e gestão: “Meu trabalho atual é muito operacional então, os instrumentos tem baixa aderência a esse tipo de atividade.” (Q. 16); “O empreendedor com perfil técnico é menos valorizado que o empreendedor com perfil gerencial. A atuação do técnico não é totalmente medida em grandes entregas” (Q. 20);
O instrumento utilizado para aferir a atuação do empreendedor é insuficiente e desmotivante. Principalmente porque é rígido, elaborado quando as ações ainda não estão definidas e não tem a flexibilidade necessária para alterar em função de mudança de diretriz. Além disso não existe política de
O Plano de Trabalho (PT) é o mais importante instrumento de acompanhamento do desempenho e dos resultados do empreendedor público e também a ferramenta que subsidia o pagamento da parcela remuneratória variável, orientando a definição do seu valor. Foi descrito por
Além disso, é por meio do Plano que as principais entregas dos EPs são formalizadas. O novo EP tem 30 dias após o início de seu exercício para apresentar uma primeira proposta à SEP, e esta (no modelo de gestão em vigor no período desta pesquisa) deveria ser aprovada pelo Copep e, assim, pactuada com o EP em até 90 dias. O desenho do Plano tem inspiração direta no modelo de gestão por competências de
O dirigente 1 explica a proposta inicial do plano de trabalho e as dificuldades percebidas com a mudança de cenário dada pela nova gestão:
[...] a ideia do plano de trabalho no início era deixar claro o caminho, o norte que aquela pessoa teria [...] era aquilo que o empreendedor tinha de mais relevante para fazer e havia uma clareza muito grande quando a gente alocava as pessoas do que era isso. Então era muito fácil fazer o plano de trabalho. A entrega estava clara [...], e hoje a gente não tem mais essa clareza porque de fato tem tantos projetos, tem tantos empreendedores em tantos lugares, porque hoje a carteira é muito grande, estão todos atendidos os critérios de estarem em projetos, programas, prioridades e processos, então a gente está dentro da estratégia atual, mas sem conseguir fazer essa diferenciação, sem conseguir saber de fato qual a entrega relevante que ele tem a fazer naquela atuação dele. [dirigente 1]
Pela própria fala do D1, é possível perceber que o tamanho da carteira de projetos do governo à época da pesquisa dificultava não só a definição de um bom plano de trabalho como também a mensuração do que era, de fato, relevante. Assim, é fácil perceber por que o EP tem a percepção de que suas entregas, sua dedicação e a complexidade do seu trabalho nem sempre são percebidas pelo Escritório ou mensuráveis por um instrumento. Por mais que ele trabalhe e se esforce, a pouca clareza das macroestratégias de governo e, principalmente, a demanda por “empreender” dentro dos projetos do governo levam os EPs ao sentimento (e às vezes à confirmação prática) de que não têm seu trabalho percebido e/ou valorizado pelo Escritório. Desse modo, suas competências não estão em ação e, portanto, não podem ser avaliadas.
Uma das grandes críticas sobre o plano de trabalho é que ele é proposto pelo EP e seu gestor, mas precisa ser validado pelo Copep; ou seja, um comitê externo, que não atua diretamente no projeto ao qual o profissional está vinculado, decide se as metas propostas são ou não relevantes. Para agravar a percepção negativa sobre o PT, ao final de um ano o plano é reapresentado, com o descritivo das metas cumpridas e não cumpridas (e novos produtos que surgiram no decorrer do ano e que não havia como serem previstos nos primeiros 90 dias), e o mesmo comitê delibera sobre a validade daquelas informações e a nota final aferida pelo EP (que servirá de orientação para o pagamento da parcela remuneratória variável).
Ora, como fazer a gestão dos resultados tão longe da atuação daqueles que os produzem? Esse afastamento acaba por gerar a percepção de injustiça por parte daqueles que são avaliados, que têm como
Para tentar resolver essas e outras incongruências percebidas pelo modelo do PT, foi proposta pelo Escritório uma nova metodologia para pactuação e avaliação dos planos, mas que ainda não havia sido implementada no momento da presente pesquisa.
As afirmações com maior grau de concordância total na questão 2 referem-se, principalmente, às ações que têm relação direta com o próprio sujeito e à mobilização de suas competências, além das variáveis sobre as quais ele tem controle, como a percepção de que faz um trabalho relevante, que impacta positivamente a sociedade, com caráter estratégico e inovador para o governo e que produz oportunidades para o próprio indivíduo.
Esses pontos de concordância são corroborados pelos dirigentes, que elogiam o perfil destes profissionais e da atuação do EP no governo, como percebido na fala do(a) D2:
É de ser um agente transformador, de ser uma pessoa que vai olhar um processo com um olhar novo e fazer propostas de mudança e não uma pessoa que entra e some dentro da estrutura. [...] São comprometidos, muito comprometidos, e aceitam desafios, assim, enormes que eventualmente um servidor público talvez não aceitasse. [dirigente 2]
Nesse ponto, cabe questionar o julgamento explicitado por
As pessoas que assumem esse cargo podem não estar compromissadas em assumir uma responsabilidade quanto aos usuários de seus produtos - a sociedade. Podem estar preocupadas em manter seus resultados, pois estes garantem seu emprego. O objetivo é alcançar as metas propostas pelo seu projeto.
Já as críticas registradas na pesquisa relacionam-se às mudanças percebidas de um governo para outro e também ao
Eu acredito também que houve um pouco de internalização desse cargo, ele hoje já não tem mais aquele
Em 2010 as pessoas viam um valor agregado ali no cargo de empreendedor, mesmo eles não tendo qualquer domínio sobre a alocação, eu estou certa de que eles tinham a clareza da contribuição que essas pessoas deram ao longo desses quatro anos, então eu tenho certeza de que eles gostariam de contar com cargos de empreendedor ali com o processo [...]. Eu penso que hoje um grande valor para as secretarias, para os órgãos e para as entidades é porque a gente está dando um cargo a mais para eles. [dirigente 1]
Pelas falas apresentadas, pode-se pensar que parece ter havido, no decorrer do tempo, um processo de assimilação do cargo de EP como parte da estrutura que acabou por torná-lo semelhante aos demais servidores em termos de atuação. Contudo, a contrapartida negativa é que o profissional não pertence à secretaria ou órgão que atua, mas está subordinado ao Escritório. Isso quer dizer que o gestor público de um determinado órgão que demanda a vaga tem pouca ou nenhuma gestão sobre quem será o profissional que irá trabalhar para ele e sobre sua macrogestão (metas, acompanhamento de resultados, ações de desenvolvimento etc.). Há aqui um problema decorrente do modo centralizado desta política, em que se desconsideram as especificidades das secretarias e se tende a homogeneizar a atuação dos EPs.
Os instrumentos de gestão do EP parecem ter, portanto, relação direta com as dificuldades enfrentadas não só pelos ocupantes do cargo, mas por seus gestores diretos. O modelo de competências adotado para a seleção não agrega para o acompanhamento dos EPs o mesmo benefício inicialmente percebido. Nesse ponto, as competências como balizadoras para o critério de acesso ao governo não têm continuidade e, muitas vezes, esbarram em outros problemas de gestão como falta de alinhamento com a estratégia de governo, dificuldade de definição de prioridades de ação e uma atuação desalinhada com aquela que inicialmente havia sido pensada para esses profissionais.
Também se percebe que uma grande dificuldade para a gestão por competências do empreendedor público reside no fato de que o nome do cargo reflete uma carga simbólica de uma expectativa de atuação “empreendedora”. Como não foram definidas, de fato, quais seriam as competências empreendedoras necessárias para o ocupante, vários tipos de profissionais foram contratados e alocados nas mais diversas atuações, inviabilizando uma gestão única dos resultados. As conclusões vão ao encontro da reflexão apresentada por