A CGU realiza a fiscalização da gestão dos recursos públicos federais destinados aos estados e municípios brasileiros. O produto final dessas fiscalizações são um relatório por ente federado fiscalizado, que contém a descrição das irregularidades encontradas pelos auditores da CGU, e, ainda, as justificativas apresentadas pelos gestores em relação às evidências encontradas (CGU, 2018; Zamboni, 2012).

A literatura brasileira utiliza os relatórios das fiscalizações realizadas pelos auditores da CGU como base de dados para o levantamento das irregularidades que ocorreram na gestão dos recursos públicos. Esses relatórios são oriundos, principalmente, do Programa de Fiscalização por Sorteios Públicos (PFPS) criado em 2003 (atualmente intitulado Programa de Fiscalização em Entes Federativos [PFEF]). Os trabalhos de Albuquerque e Ramos (2006) e Ferraz e Finan (2008) são considerados os precursores na utilização desses relatórios. Os autores consideraram o número de irregularidades reportadas nos relatórios de fiscalizações da CGU como proxy do comportamento corrupto dos gestores públicos municipais.

Estudos recentes também empregaram as constatações presentes nos relatórios da CGU como base de dados para o levantamento das irregularidades que ocorreram na gestão dos recursos públicos federais pelos estados e municípios brasileiros. Como exemplos, podem ser citados os estudos de Araújo e Santos (2018); Batista (2013); Batista, Rocha e Santos (2020); Laurinho et al. (2017); Lopes e Doula (2019); Olivieri et al. (2018); Rodrigues et al. (2018); e Rodrigues, Faroni, Santos, Ferreira e Diniz (2020) que consideraram os relatórios oriundos do PFSP, bem como o trabalho de Paschoal, Santos e Faroni (2020), no qual foram analisados os relatórios oriundos do programa de fiscalização “Demandas Externas”.

Batista (2013), por exemplo, analisou a influência da dinâmica política na incidência de corrupção e na má gestão nos municípios brasileiros durante 2003 e 2004 utilizando os relatórios da CGU. A autora classificou as irregularidades reportadas nos relatórios de fiscalização em 19 categorias. As irregularidades mais frequentes encontradas por Batista (2013) foram falhas na execução do programa ou obra (uso dos recursos públicos em ações distintas daquelas para as quais foram designados e obras inacabadas ou não iniciadas) e falhas e fraudes nos processos licitatórios (direcionamento de licitações e erros na documentação).

Por sua vez, Laurinho et al. (2017) investigaram as irregularidades que ocorreram nos processos licitatórios da área da saúde pública dos municípios. Por meio da análise de 102 relatórios provenientes do PFPS e referentes ao período de 2010 a 2012, os autores classificaram as irregularidades constatadas pelos auditores da CGU em duas categorias: corrupção e ineficiência. A categoria que apresentou o maior número de constatações foi a ineficiência, e de forma recorrente foram verificadas irregularidades em documentos do processo licitatório e não realização de licitação.

Resultados similares aos de Batista (2013) e de Laurinho et al. (2017) foram encontrados por Rodrigues et al. (2018) e por Olivieri et al. (2018). Rodrigues et al. (2018), em um levantamento de irregularidades que ocorreram na gestão do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) durante os anos de 2008 e 2009, observaram nos municípios fiscalizados a frequência de indícios de erros e fraudes nos processos licitatórios e fragilidades na gestão dos recursos destinados ao PAC (erros na documentação dos projetos enviados ao governo federal e morosidade na solução de pendências).

Concentrando-se nos recursos públicos federais destinados à educação básica dos municípios brasileiros, Olivieri et al. (2018) analisaram 51 relatórios provenientes do PFSP no ano de 2014 e identificaram evidências de mau uso dos recursos, bem como corrupção. Os autores constataram irregularidades recorrentes na gestão de infraestrutura das escolas (armazenagem inadequada de alimentos e veículos de transporte escolar em condições precárias) e fraudes em licitações (conluio, fracionamento de despesas, uso inadequado da dispensa de licitação).

O trabalho de Araújo e Santos (2018) teve como objetivo analisar as irregularidades que ocorreram na gestão dos recursos públicos federais destinados aos estados brasileiros, recorrendo a 106 relatórios referentes ao período de 2004 a 2009 e de 2016. Os principais achados da pesquisa indicaram que existe similaridade nos tipos de irregularidades encontradas pela literatura que considerou os municípios brasileiros. De acordo com Araújo e Santos (2018), foram recorrentes o superfaturamento nas compras realizadas pelos estados e, também, a incidência de fragilidades na aplicação e controle dos recursos públicos federais (controle de estoque inadequado e instalações precárias).

Lopes e Doula (2019) investigaram as irregularidades que ocorreram no processo de compras de gêneros alimentícios realizadas pelos municípios brasileiros com recursos oriundos do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). Foram analisados os relatórios de fiscalizações de 108 municípios das regiões Norte e Nordeste referentes ao período de 2009 a 2016. Corroborando os achados dos estudos citados anteriormente, Lopes e Doulas (2019) verificaram que as irregularidades no processo de compras públicas mais recorrentes foram: dispensa indevida de licitação, irregularidades na montagem de processos licitatórios e sobrepreço e superfaturamento.

Assim como o estudo de Olivieri et al. (2018) e de Lopes e Doula (2019), o trabalho de Rodrigues et al. (2020) centrou-se na análise das irregularidades que ocorreram na execução dos recursos púbicos federais destinados à educação básica dos municípios brasileiros. Rodrigues et al. (2020) analisaram 323 relatórios oriundos das fiscalizações realizadas pela CGU entre 2011 e 2015, bem como classificaram as irregularidades apontadas em duas categorias: corrupção e má gestão. Na categoria de corrupção, os referidos autores observaram que foram frequentes os indícios de i) fraude na elaboração do edital dos processos licitatórios e no curso da realização do certame e ii) realização de pagamentos sem comprovação da realização da compra ou do fornecimento do produto ou serviço. No que diz respeito às irregularidades pertencentes ao constructo “má gestão”, foram recorrentes as falhas no controle dos estoques de insumos e afins.

Batista et al. (2020) utilizaram as indicações de incongruências presentes nos relatórios de fiscalização da CGU como indicador da performance governamental. Essas indicações foram classificadas como corrupção ou má gestão. Assim como nos estudos citados anteriormente, a categoria corrupção abrangeu as incongruências relacionadas às licitações (ex.: montagem de processo licitatório, direcionamento de licitação e sobrepreço). As demais foram classificadas na categoria de má gestão (inoperância dos conselhos municipais e utilização de veículos inadequados para o transporte de alunos). Batista et al. (2020) destacam que os números expressivos de irregularidade indicam a necessidade de adoção de medidas que visem reduzir esses problemas na implementação de políticas públicas.

Por sua vez, para o desenvolvimento da sua pesquisa, Paschoal et al. (2020) consideraram outro programa de fiscalização da CGU, o “Demandas Externas”. Além das irregularidades observadas nos relatórios gerados neste programa, os autores também analisaram as justificativas que os gestores municipais apresentaram para a sua ocorrência. Essas informações presentes nos relatórios da CGU foram analisadas à luz das teorias Triângulo e Diamante da Fraude. A amostra contemplada pela pesquisa abrangeu 259 relatórios relativos ao interstício temporal de janeiro de 2015 a maio de 2018.

Os achados da pesquisa de Paschoal et al. (2020) indicaram que os quatro fatores do arcabouço conceitual das teorias Triângulo e Diamante da Fraude estavam presentes nas observações e justificativas contidas nos relatórios, quais sejam: oportunidade, incentivo, racionalização e capacidade. As justificativas apresentadas pelos gestores foram classificadas no fator racionalização. Em relação ao conteúdo, os autores observaram que os gestores utilizaram justificativas relativas: a problemas pessoais enfrentados pelo indivíduo; ato moral socialmente válido; comparação com o ato realizado por outros gestores para reduzir a gravidade do ato praticado; deslocamento da responsabilidade para terceiros; e vitimização (indivíduo alega que é “forçado a fazer”).

Os resultados dos estudos apresentados anteriormente evidenciam similaridade nos tipos de irregularidades que ocorrem na gestão dos recursos públicos federais destinados a distintos programas das áreas de saúde, educação, saneamento básico e assistência social. Esse contexto evidencia que irregularidades similares podem ter ocorrido na aplicação dos recursos destinados a outras ações, como a ação de combate do Aedes aegypti, objeto de estudo desta pesquisa. Destaca-se que não foram encontrados estudos que abordaram especificamente a gestão destes recursos. Nota-se, ainda, que existem poucos trabalhos que analisaram os resultados das fiscalizações realizadas pela CGU nos estados brasileiros.

Percebe-se que grande parte da literatura debruçou-se sobre a classificação das irregularidades encontradas nos relatórios da CGU, agrupando-as em atos de corrupção ou má utilização de recursos públicos, bem como possíveis subclassificações. No entanto, outra informação contida nos relatórios de fiscalização da CGU são as justificativas apresentadas pelos gestores em relação às irregularidades apontadas pelos auditores da Controladoria. Esse aspecto dos relatórios tem sido negligenciado pela literatura, com poucas exceções, como o trabalho de Paschoal et al. (2020), que consideraram como arcabouço teórico as teorias Triângulo e Diamante da Fraude na análise do conteúdo dos relatórios de fiscalizações da CGU.

Assume-se que o conhecimento e a compreensão de como os gestores justificam seus atos na aplicação dos recursos da máquina pública podem contribuir para a fiscalização do gasto público por parte da sociedade. Essa análise permite identificar a capacidade dos gestores de assumir responsabilidade por seus atos, bem como propicia à sociedade um olhar crítico sobre a forma como os agentes públicos se expressam ao justificar irregularidades em sua gestão.

Desse modo, destaca-se que a Teoria da Atribuição oferece um arcabouço teórico particularmente interessante para a avaliação do perfil das justificativas apresentadas pelos gestores públicos com base em explicações motivacionais. A teoria pode auxiliar especificamente no entendimento de como os gestores atribuem causalidade às irregularidades apontadas em sua gestão dos recursos públicos, abordando fatores motivacionais e a capacidade de compreensão destes fatores por parte dos agentes analisados.

A Teoria da Atribuição baseia-se na obra de Heider (1958). O autor se preocupa com “questões de superfície”, que são eventos que ocorrem no cotidiano em um nível consciente, em lugar dos processos inconscientes estudados pela psicologia. Ele indica que as relações humanas tidas como “óbvias” ou “intuitivamente entendidas” podem ser tão desafiadoras e psicologicamente significativas quanto os fenômenos mais profundos e estranhos. Birnberg, Luft e Shields (2007) afirmam que Heider iniciou o estudo de como as pessoas atribuem causas aos seus comportamentos, assim como aos comportamentos de outras pessoas, para que possam explicar e prever comportamentos em seus ambientes.

Um comportamento positivo, incluindo o sucesso, tem o potencial de melhorar a autoestima do responsável causal do comportamento, segundo Kelley e Michela (1980). Os autores afirmam que a motivação para a “automelhoria” (self-enhancement) deve resultar na autoatribuição (atribuição a causa interna) de comportamentos positivos. Argumentam que, de forma semelhante, comportamentos negativos podem ter implicações negativas para a autoestima do indivíduo, a menos que a responsabilidade causal seja atribuída a um fator não controlado pelo gestor (atribuição a causa externa), o que seria uma forma de autoproteção.

Para Birnberg, Frieze e Shields (1977), as pesquisas na área da Teoria de Atribuição indicam que as atribuições do indivíduo são uma função conjunta das informações que este possui sobre a situação imediata, assim como de suas tendências estáveis de fazer atribuições particulares (de suas motivações). De forma mais específica, Kelley e Michela (1980) afirmam que a Teoria da Atribuição pressupõe que as atribuições causais dos indivíduos são afetadas por suas informações, suas crenças e suas motivações. Logo, uma atribuição causal equivocada realizada por uma pessoa pode originar tanto do viés autosservidor quanto de suas limitações cognitivas.

Em consonância com o exposto, Aerts (2005) afirma que o modelo informacional da assimetria atribucional enfatiza as limitadas capacidades de processamento da informação humana em alcançar uma compreensão causal dos eventos, destacando que as pessoas tendem a esperar a obtenção de resultados favoráveis. De outro modo, uma interpretação motivacional dá mais ênfase às consequências do processo de atribuição ao próprio atribuidor, que podem ocasionar uma atribuição enviesada. No entanto, o autor constata que, se os fundamentos motivacionais dos vieses atributivos autosservidores forem de fato cruciais, seja de maneira isolada ou em conjunto com influências informacionais, o efeito destes vieses deve ficar claro em contextos de incentivos fortes para o gerenciamento de impressões (Aerts, 2005).

Diante da discussão exposta, o presente estudo parte da premissa de que a interpretação motivacional é essencial para o entendimento das atribuições causais realizadas por parte dos gestores estaduais. Essa asserção justifica-se pela forte influência da vida política do gestor, a qual implica a necessidade de que este apresente uma “boa imagem” perante a sociedade. Desse modo, na próxima seção apresenta-se uma interpretação motivacional derivada da Teoria da Atribuição aplicável ao setor público.

Para entender a utilidade da Teoria da Atribuição no presente estudo, foi realizado um paralelo com estudos organizacionais que a utilizam. Embora a teoria tenha sido amplamente aplicada aos estudos organizacionais (Aerts, 2005; Merkl-Davies & Brennan, 2017), ainda não há um arcabouço teórico apropriado para o setor público. O presente trabalho buscou apresentar uma adaptação dessa teoria para aplicá-la ao setor público.

Aerts (2005) indica que os estudos que avaliam a atribuição causal no contexto das organizações com base nos relatórios financeiros anuais documentaram uma tendência de atribuição dos resultados ou efeitos positivos às ações da própria companhia, enquanto os resultados negativos são associados a fatores externos à companhia ou ao acaso. O autor complementa que esse padrão de explicação é considerado como autosservidor justamente por definir as situações de forma vantajosa para a companhia. Tessarolo et al. (2010) constataram que as atribuições autosservidoras são uma instância de justificativa causal que permite ao gestor evitar a culpa pelas “más notícias” (ex: queda nas vendas, queda nos lucros etc.) descritas nos relatórios anuais.

Birnberg et al. (2007) afirmam que muitos estudos observaram que a pessoa focal tende a atribuir seu próprio comportamento a causas externas. Os autores indicam que, na contabilidade gerencial, esta constatação permite criar uma base para explicar e prever como indivíduos irão justificar, de forma subjetiva, os desvios observados entre o desempenho esperado com base no orçamento e o desempenho efetivamente observado na prática. Conforme exposto anteriormente, quando sua capacidade pode ser colocada em questionamento, o gestor tende a fazer atribuições causais com base em fatores externos (Kelley & Michela, 1980).

Neste estudo, assume-se que o padrão de comportamento autosservidor é observado quando os gestores públicos necessitam justificar as irregularidades apontadas pelos auditores da CGU, uma vez que estas podem ser comparadas com as “más notícias” observadas nos contextos organizacionais ou com os desvios observados em relação aos orçamentos. Assim, parte-se da premissa de que os gestores estaduais justificarão a maioria das irregularidades levantadas pela CGU associando-as a causas externas.

Essa premissa é adequada para o contexto público por levar em consideração as diferentes metas apresentadas pelos gestores públicos em análise (gestores estaduais). Enquanto os gestores organizacionais necessitam atingir metas de lucros, evitar desvios no orçamento etc., os gestores públicos apresentam metas que podem ser bastante distintas daquelas observadas no contexto organizacional privado. Particularmente, assume-se que estes gestores irão focar na melhoria de sua imagem perante a sociedade, visto que seu foco é a manutenção do cargo público ou mesmo a busca por novas oportunidades dentro do meio político.

No presente estudo, uma vez que se analisa a aplicação de recursos para o controle do Aedes aegypti, os desvios quanto ao comportamento desejável incluem fatores como irregularidades no controle de estoques e na armazenagem de inseticidas e larvicidas, problemas em processos licitatórios e falha nos processos de pagamentos, dentre outros. O viés autosservidor acarreta, por parte dos gestores estaduais, a atribuição da “culpa” por essas irregularidades a fatores externos, visando melhorar sua imagem ou evitar possíveis depreciações desta perante a população. Logo, assume-se que o viés político resulta em menor accountability (baixo nível de transparência), o que é prejudicial ao processo eleitoral e à sociedade. De acordo com o exposto, pressupõe-se esse tipo de comportamento tanto por parte de gestores de estados com melhor desempenho (com menor número de irregularidades) quanto por aqueles de estados menos eficientes.

Os relatórios do 2º Ciclo do PFEF da CGU, realizado durante 2016 nos 26 estados e no Distrito Federal, são a base de dados desta pesquisa. O PFEF surgiu em 2015, após a reformulação do antigo PFPS da CGU. A principal mudança do PFPS para o PFEF foi na metodologia de seleção dos entes federativos (estados e municípios) a serem fiscalizados. Além da metodologia de sorteios públicos aplicada no PFPS, no PFEF são utilizados mais dois critérios de seleção, quais sejam: i) censo: todos os entes federativos da amostra são fiscalizados, e ii) matriz de vulnerabilidade: são escolhidos os entes federativos mais vulneráveis à ocorrência de irregularidades (CGU, 2018).

Assim como no PFPS, no PFEF os auditores da CGU realizam uma visita in loco aos entes federativos selecionados. Essa visita tem como objetivo examinar as contas e documentos, realizar inspeção pessoal e física das obras e serviços em realização, além de coletar informações da população por meio de entrevistas e questionários. O produto final da fiscalização são os relatórios emitidos pelos auditores da CGU, que incluem: i) descrição dos programas e suas respectivas ações fiscalizadas (quantidade de ações fiscalizadas e o montante de recursos destinados a tais ações); ii) descrição dos indícios de atos irregulares encontrados pelos auditores da CGU na execução dos programas que utilizam recursos federais; e iii) as justificativas dos governadores em relação às evidências encontradas e o julgamento dessas justificativas pela CGU (CGU, 2018).

Dessa forma, com a estrutura dos relatórios do PFEF, foi possível a realização do levantamento das irregularidades na aplicação dos recursos públicos federais destinados aos 26 estados brasileiros e ao Distrito Federal para o combate do Aedes aegypti, bem como a coleta das justificativas dos gestores estaduais em relação à ocorrência dessas irregularidades. Tais irregularidades e justificativas estão descritas nos 27 relatórios de fiscalização do 2º Ciclo do PFEF, em 2016, cujo objetivo foi verificar “[...] a regularidade da aplicação dos recursos públicos federais descentralizados a todos os 26 governos estaduais e ao Distrito Federal” durante o ano de 2015 (CGU, 2016).

Foi adotada a técnica de Análise de Conteúdo para interpretar e classificar as indicações feitas pelos auditores e as justificativas dos gestores presentes no corpus constituído por relatórios de fiscalização da CGU. O principal método de análise utilizado foi o categorial, que consiste em um processo de classificação do conteúdo analisado conforme categorias previamente definidas (Bardin, 1977). Por fim, foram realizados procedimentos estatísticos para analisar se há associação entre o viés autosservidor por parte dos gestores e o nível de desempenho dos estados.

Em consonância com outros estudos da literatura que analisaram corpora oriundos da atividade fiscalizadora da CGU, adotou-se a Análise Estruturada de Textos [AET] (Januzzi, 2011; Olivieri et al., 2018). Pode-se descrever a AET como

Em conformidade com Olivieri et al. (2018), foram seguidos os seguintes passos, uma vez que se demonstraram adequados à temática e aos objetivos do presente estudo: i) identificação das irregularidades apontadas pela CGU na aplicação de recursos públicos federais destinados ao combate do Aedes aegypti; ii) elaboração de um sistema de codificação com base nos objetivos do estudo para classificar os dados obtidos por meio dos relatórios da CGU; iii) teste do sistema de classificação; iv) aplicação do sistema de classificação; v) análise da confiabilidade da codificação; e, por fim, vi) análise e interpretação dos resultados.

Para a primeira etapa, foram coletados dados sobre as irregularidades apontadas nos relatórios do PFEF, conforme exposto na seção anterior. Na segunda etapa, a descrição das categorias utilizadas na classificação para irregularidades e justificativas são apresentadas nos Quadros 1 e 2. No Quadro 1, são apresentados os critérios de classificação para as indicações de irregularidades pela CGU e para as justificativas dos gestores quanto à aplicação dos recursos públicos federais destinados aos estados brasileiros para o combate ao Aedes aegypti.

Quadro 1 Fonte: Elaborado pelos autores.

Com a finalidade de analisar se a prática de gerenciamento de impressões era prevalente por parte dos gestores estaduais, também foram analisados os estados de forma individualizada com relação ao seu número de irregularidades, bem como ao perfil das justificativas apresentadas por seus gestores. Com base no número de irregularidades, foi feita a seguinte classificação: estados com bom desempenho, desempenho regular e desempenho ruim. Ademais, com base na forma como os gestores justificaram as irregularidades apontadas pela CGU, os estados foram classificados em: nível alto, intermediário ou baixo de accountability. Os critérios para classificação dos estados em cada uma dessas categorias são expostos no Quadro 2.

Para a terceira e a quarta etapas, a classificação das irregularidades conforme as categorias estudadas foi feita de forma individual por dois pesquisadores, os quais analisaram a adequação das categorias propostas. Para a quinta etapa, os pesquisadores confrontaram suas classificações. No caso de divergência entre as classificações propostas, um terceiro pesquisador foi consultado para realizar um parecer sobre a classificação mais adequada. Esse processo foi utilizado de forma a garantir a confiabilidade interna da classificação dos dados.

Quadro 2 Nota: Nesse quadro consideram-se apenas as irregularidades que levaram a CGU a solicitar justificativas dos gestores estaduais. O percentual de justificativas baseadas em causas internas é calculado sobre o total de justificativas solicitadas pela CGU. Além de justificativas baseadas em causas internas, os gestores estaduais poderiam apresentar justificativas baseadas em causas externas ou não apresentar justificativa para as irregularidades. A média de irregularidades foi calculada considerando apenas estados que as apresentavam. Fonte: Elaborado pelos autores.

Após a aplicação das cinco primeiras etapas da AET, passou-se para a etapa de análise dos dados coletados e classificados. Destaca-se que, no presente trabalho, presume-se que a tendência principal por parte dos gestores seja a de não assumir responsabilidade por suas irregularidades, o que caracterizaria um baixo nível de accountability. Essa expectativa parte da premissa de que os gestores irão atribuir causas externas às suas próprias irregularidades por acreditarem que assumir um erro pode ser politicamente desfavorável. Desse modo, supõe-se que essa tendência de atribuição causal a fatores externos não dependa do nível de desempenho do estado analisado.

Para identificar se o nível de accountability está associado ao desempenho dos estados, estimou-se o teste de Mann-Whitney para diferenças de mediana entre grupos (Mann & Whitney, 1947). O teste foi realizado com o intuito de identificar se a prática de associar culpa a fatores externos ao controle do gestor é prevalente apenas em estados com desempenho ruim, ou se essa prática é esperada mesmo para estados com desempenho regular. A inexistência de diferença estatística entre os grupos evidenciará que a prática de gerenciamento de impressões é prevalente por parte dos gestores estaduais, independentemente de seu desempenho. Destaca-se que foi adotado um teste não paramétrico com base no resultado do teste de normalidade de Shapiro e Wilk (1965).

Inicialmente realizou-se a análise descritiva das características socioeconômicas dos estados, da incidência de casos de dengue (reportada pelo Ministério da Saúde por meio do Boletim Epidemiológico nº 3, de 2016) e das irregularidades constatadas pelos auditores da CGU na aplicação dos recursos públicos federais destinados ao combate do Aedes aegypti (Tabela 1). Ressalta-se que são apresentados dados relativos somente aos casos de dengue, uma vez que as estatísticas sobre as demais doenças transmitidas pelo Aedes aegypti (zika e chikungunya) não são reportadas por estados nos boletins epidemiológicos divulgados pelo Ministério da Saúde.

Tabela 1

Características	Média	DP	Mínimo	Máximo	CV (%)
População	7.182.669	8.907.007	450.479	44.396.484	124,00
Área (Km2)	315.329,90	377.420,30	5.802	1.570.745	119,69
Valor Fiscalizado (R$)	20.923.938,70	23.176.675,26	984.523,98	85.927.264,75	110,77
Incidência de Dengue	596,66	539,80	16	2.500,60	90,47
Quantidade de Irregularidades	5,22	4,15	0	14	79,50

Nota: o valor fiscalizado corresponde ao montante dos recursos federais destinados ao Bloco da Vigilância em Saúde e fiscalizados pelos auditores da CGU; incidência de dengue: incidência de casos para cada 100 mil habitantes; quantidade de irregularidades: quantidade constatada pela CGU. DP: desvio padrão; CV: coeficiente de variação. Fonte: Boletim Epidemiológico nº 3 de 2016 e Relatórios do Programa de Fiscalização em Entes Federativos da CGU.

Em relação às características socioeconômicas dos 26 estados e do Distrito Federal, observa-se na Tabela 1 que, em média, os estados possuem uma população de, aproximadamente, 7 milhões de habitantes. Ademais, nota-se que cada estado recebeu, em média, R$ 20.923.938,70 para serem aplicados em vigilância, prevenção e controle de doenças e agravos, o que inclui o combate ao mosquito Aedes aegypti. Destaca-se que esse valor corresponde ao montante de recursos federais destinados aos estados e ao Distrito Federal durante 2015, período no qual os auditores da CGU avaliaram a aplicação dos recursos destinados ao combate do Aedes aegypti.

No que diz respeito às estatísticas divulgadas pelo Ministério da Saúde sobre doenças e agravos, verifica-se que em 2015 foram registrados, em média, 596,66 casos de dengue para cada 100 mil habitantes. Conforme os valores máximo e mínimo da variável que indica a incidência de dengue, nota-se que existem estados, como o Rio Grande do Sul, que apresentaram menos de 20 casos para cada 100 mil habitantes, enquanto em Goiás esse valor foi superior a 2.500 casos.

Em relação às irregularidades constatadas pelos auditores da CGU na aplicação dos recursos federais destinados ao combate do Aedes aegypti, verifica-se que, em média, foram encontradas aproximadamente cinco irregularidades por estado. Todavia nota-se um alto coeficiente de variação das irregularidades apresentadas por cada estado. Na amostra analisada por este estudo, existem estados nos quais não foram constatadas irregularidades na aplicação dos recursos (Pará, Goiás e São Paulo), e outros, como Pernambuco, onde o número de irregularidades foi superior a 13.

São apresentadas na Tabela 2 as estatísticas descritivas de cada tipo de irregularidade constatada pelos auditores da CGU na aplicação dos recursos federais destinados ao combate do Aedes aegypti, considerando toda a amostra do estudo. Foram identificadas 156 irregularidades, dentre as quais 141 foram relacionadas ao agente executor dos recursos.

Tabela 2

Irregularidade	Total	Mediana	Média	DP	Mínimo	Máximo	CV (%)
Licitações e contratos	24	0	0,89	1,72	0	8	193,26
Desvio de recursos	18	0	0,67	0,92	0	3	137,31
Desempenho	49	2	1,81	1,62	0	6	89,50
Infraestrutura	34	1	1,26	1,40	0	6	111,11
Recursos humanos	11	0	0,41	1	0	5	243,90
Aplicação não autorizada de recursos	5	0	0,19	0,48	0	2	252,63
Não relacionada ao agente executor	15	0	0,56	0,70	0	2	125,00

Nota: DP: desvio padrão; CV: coeficiente de variação. Fonte: Dados da Pesquisa.

Com base nas informações expostas na Tabela 2, observa-se que a maior parcela das irregularidades relacionadas ao agente executor é referente ao item desempenho (49 casos - 34,75%). Isso revela que a intempestividade na aplicação dos recursos e a insuficiência de ações para combater o Aedes aegypti são os principais desafios a serem contornados pelos gestores estaduais.

Também foram frequentes a ocorrência de irregularidades do agente executor classificadas nas categorias infraestrutura (34 casos - 24,11%) e licitações e contratos (24 casos - 17,02%). Em relação ao primeiro tipo de irregularidade, observou-se que houve problemas nas instalações utilizadas para armazenagem dos insumos e no controle de estoque dos inseticidas e larvicidas. Por sua vez, no que diz respeito aos processos de compra com recursos federais destinados ao combate do Aedes aegypti, as seguintes irregularidades foram identificadas pelos auditores da CGU: realização de despesas sem contrato, utilização indevida da dispensa de licitação e indícios de direcionamento e conluio nos processos de dispensa de licitação.

Apesar de o estudo de Olivieri et al. (2018) ter como ponto central os recursos federais destinados à educação básica dos municípios, os resultados foram similares aos da presente pesquisa. Os autores relataram que foram frequentes problemas nas instalações utilizadas para armazenamento de insumos, irregularidades no controle de estoque e indícios de fraudes nos processos licitatórios (direcionamento, conluio e uso indevido de dispensa de licitação). Irregularidades similares nos municípios brasileiros também foram encontradas por Rodrigues et al. (2018) em análise sobre a aplicação dos recursos federais destinados ao PAC, assim como por Araújo e Santos (2018) e Batista (2013) em estudo sobre recursos públicos federais destinados a municípios e estados brasileiros. Essa situação indica similaridades na ocorrência de irregularidades no âmbito estadual e municipal, bem como entre distintos programas contemplados com recursos públicos federais.

O menor número de irregularidades identificadas pela CGU na aplicação dos recursos destinados ao combate do Aedes aegypti refere-se à aplicação não autorizada de recursos (cinco casos - 3,55%), ou seja, infrações relacionadas ao pagamento de despesas consideradas inelegíveis com os recursos do Bloco da Vigilância em Saúde.

Destaca-se que o presente estudo não teve como objetivo principal a distinção entre corrupção e má aplicação dos recursos públicos, observada em diversos outros trabalhos (vide seção 2.1). No entanto, deve-se ressaltar que, para a população beneficiária dos serviços públicos, ambas as categorias de irregularidade são prejudiciais, pois resultam na redução do potencial benéfico dos recursos distribuídos pela união aos estados, o que implica um combate ineficiente ao Aedes aegypti. Não obstante, alguns insights sobre a diferença das justificativas dos gestores com base nessas categorias (corrupção e má gestão) podem ser extraídos, conforme discutido a seguir.

Diante dos prejuízos gerados pelas irregularidades na gestão dos recursos públicos, buscou-se analisar se os gestores foram capazes de assumir responsabilidade por seus atos. Nas Tabelas 3 e 4, são expostas as estatísticas descritivas relativas aos tipos de justificativa utilizados pelos gestores (causas internas e externas) e os tipos de justificativa referentes a cada classe de irregularidades.

Tabela 3

Irregularidade	Total	Mediana	Média	DP	Mínimo	Máximo	CV (%)
Causas internas	9	0	0,33	0,62	0	2	187,88
Causas externas	61	1	2,26	2,75	0	10	121,68
Não apresentou justificativa	59	0	2,19	3,92	0	13	179,00
Justificativa não solicitada pela CGU	12	0	0,44	0,75	0	3	170,45

Nota: DP: desvio padrão; CV: coeficiente de variação. Fonte: Dados da Pesquisa.

A CGU solicitou justificativas para 129 irregularidades identificadas. Destaca-se que não foram apresentadas justificativas pelos gestores para uma parcela significativa das irregularidades (59 casos), embora a CGU as tenha solicitado. Assume-se que essa falta de justificativa por parte dos gestores é prejudicial ao público, o qual é privado de explicações sobre a má utilização de seus recursos arrecadados por meio dos tributos.

A maior parcela das 70 justificativas apresentadas pelos gestores estaduais e do Distrito Federal indica que as causas das irregularidades observadas foram associadas por estes a fatores que fogem de seu controle (61 casos). Apenas em nove casos os gestores atribuíram a ocorrência de irregularidades a fatores internos. Esse achado alinha-se com as observações de Paschoal et al. (2020) de que os gestores públicos expõem um comportamento de responsabilização de terceiros por suas falhas, bem como se valem de outras justificativas externas.

Dentre as justificativas com base em causas internas dos gestores, conforme se observa na Tabela 4, destaca-se que nenhuma destas está relacionada às irregularidades que ocorreram nos processos licitatórios e nos processos de pagamento relativos ao programa de combate ao Aedes aegypti. Esse é um dado particularmente alarmante, uma vez que, de acordo com a literatura, essas categorias de irregularidades normalmente são associadas à corrupção (Batista, 2013).

O fato de nenhuma das justificativas fornecidas pelos gestores para as irregularidades comumente associadas a atos de corrupção ter sido pautada em fatores internos pode ser um sintoma do potencial da influência política sobre accountability. Embora tanto a má gestão dos recursos públicos quanto a corrupção sejam prejudiciais à sociedade, pode-se assumir que a corrupção é vista de forma menos favorável pelo público. Com base nessa premissa, pode-se interpretar o resultado do presente estudo como um indicativo de que os gestores tendem a considerar essa informação ao apresentar justificativas para suas irregularidades. Não obstante, torna-se improvável que o gestor público assuma responsabilidade por atos que podem ser associados à corrupção, embora, em alguns (raros) casos, assumam a culpa pela má gestão dos recursos públicos.

Tabela 4

Irregularidade	LIC	DR	DES	INFRA	RH	ANR
Causas internas	0	0	1	7	1	0
Causas externas	10	7	23	12	6	3
Não apresentou justificativa	13	11	18	13	2	2
Justificativa não solicitada pela CGU	1	0	6	3	2	0

Nota: LIC: Licitações e Contratos; DR: Desvio de Recursos;’ DES: Desempenho; INFRA: Infraestrutura; RH: Recursos Humanos; ANR: Aplicação não Autorizada de Recursos. Fonte: Dados da Pesquisa.

Os resultados expostos na Tabela 4 revelam que a justificativa dos gestores para eventos negativos tende a ser majoritariamente pautada em causas externas, independentemente do tipo de irregularidade observado. Esses resultados estão em consonância com a premissa do trabalho exposta na seção 2.3, revelando que o viés autosservidor pode exercer um grande impacto sobre a forma como os gestores atribuem causalidade aos eventos negativos no setor público. No contexto organizacional, um comportamento é considerado enviesado e autosservidor quando aqueles que têm mau desempenho tendem a explicá-lo atribuindo um peso maior às características ambientais que fogem ao seu controle (Libby & Rennekamp, 2012). De forma análoga, no contexto do presente estudo, a atribuição das irregularidades na aplicação de recursos federais a causas externas pode representar um viés no processo atributivo por parte dos gestores estaduais.

Destaca-se que, conforme explicitado anteriormente, as atribuições realizadas pelos indivíduos são afetadas por suas informações, crenças e motivações (Kelley & Michela, 1980). Isso leva a implicações distintas. Primeiramente, a atribuição dos gestores pode ser ocasionada por suas limitações cognitivas. Nesse caso, os gestores estaduais podem estar sendo incapazes de reconhecer suas limitações na aplicação dos recursos federais para combater o Aedes aegypti, o que revela um aspecto preocupante da gestão estadual, principalmente quando se considera a inefetividade do programa de combate ao mosquito Aedes aegypti.

A atribuição de irregularidades a fatores externos também pode estar relacionada à intenção dos gestores de praticar o gerenciamento de impressão, com a finalidade de melhorar a imagem de sua gestão perante a sociedade. Essa possibilidade é plausível quando se considera o forte contexto de incentivo para o gerenciamento de impressões em que esses gestores se inserem (Aerts, 2005), afinal, buscam sua reeleição ou a eleição de algum candidato da base aliada (intimamente ligada à manutenção de seus cargos).

Esse comportamento oportunista pode vir a ser prejudicial, pois os aplicadores de recursos buscam atribuir a inefetividade do programa a fatores que não são de seu controle, o que pode prolongar a atuação de indivíduos que não estão apropriadamente capacitados para a tarefa do programa de combate ao mosquito. Isso ocorre pelo fato de que a distorção das informações causada pela motivação pessoal do gestor público pode implicar uma maior assimetria informacional entre o gestor e a sociedade, prejudicando a tomada de decisão dos indivíduos em processos eleitorais, por exemplo. Desse modo, percebe-se que a prática de gerenciamento de impressão por parte dos gestores públicos constitui um problema que deve ser monitorado, para que a efetividade da gestão pública e a lisura dos processos eleitorais não sejam prejudicadas.

Em geral, os achados apontam para um baixo nível de accountability por parte dos gestores estaduais. Um aspecto que pode influenciar os resultados obtidos na presente seção é o tratamento conjunto de toda a amostra relativa a tais gestores. Assim, na próxima seção são realizados testes estatísticos para controlar se o resultado relativo à accountability dos gestores está associado ao nível de desempenho dos gestores de estados específicos.

Na seção anterior, demonstrou-se que a maior parte das justificativas dos gestores estaduais foi aparentemente motivada pelo viés autosservidor, conforme a premissa de que as motivações políticas iriam influenciar as atribuições causais. Isso revela que, de forma geral, os gestores estaduais brasileiros apresentam baixo accountability.

Seria possível argumentar que gestores de estados menos eficientes estariam afetando a média da amostra. No entanto, quando se analisam os estados de forma individual, percebe-se que não é esse o caso, conforme se observa nos dados descritivos expostos na Tabela 5 e na comparação de medianas na Tabela 6.

Tabela 5

Categoria	Estados	Total	Percentual
Estados que foram solicitados a apresentar justificativas à CGU.	AC, AL, AP, AM, BA, CE, DF, ES, MA, MS, MT, MG, PB, PR, PE, PI, RJ, RN, RS, RO, RR, SC, SE, TO	24	88.89%
Estados com alto accountability: percentual de justificativas baseadas em causas internas superior a 50%.	AL	1	3.70%
Estados com nível intermediário de accountability: percentual de justificativas baseadas em causas internas igual a 50%.	AM, ES	2	7.41%
Estados com baixo accountability: justificativas com base em fatores externos e/ou a ausência de justificativas foram prevalentes (mais que 50%).	AC, AP, BA, CE, DF, MA, MS, MT, MG, PB, PR, PE, PI, RJ, RN, RS, RO, RR, SC, SE, TO	21	77.78%
Estados que não apresentaram justificativas para 50% ou mais irregularidades apontadas pela CGU.	AP, CE, DF, MT, PE, RN, RS	7	25.93%
Estados que não apresentaram justificativas sobre as irregularidades apontadas pela CGU.	MT, PE, RN, RS	4	14.81%
Estados com bom desempenho: não tiveram solicitação de justificativa por parte da CGU.	GO, PA e SP	3	11.11%
Estados com desempenho ruim: apresentaram um número superior à média de solicitações (5,35) de justificativas para as irregularidades apontadas pela CGU.	AC, BA, DF, MT, PB, PE, RN, SE	8	29.63%
Estados com desempenho regular: apresentaram um número inferior à média de solicitações (5,35) de justificativas para as irregularidades apontadas pela CGU.	AL, AP, AM, CE, ES, MA, MS, MG, PR, PI, RJ, RS, RO, RR, SC, TO	16	59,26%

Fonte: Dados da Pesquisa.

Na Tabela 5 são expostos os estados cujas irregularidades tiveram solicitação de justificativa por parte da CGU aos gestores e também a forma como estes manifestaram-se sobre elas. Os resultados expostos nessa tabela permitem que se identifiquem quais foram os estados com maior número de irregularidades, assim como o nível de accountability dos gestores de cada unidade federativa. Destaca-se que, objetivando simplificar a apresentação dos resultados da presente seção, o termo “irregularidades” será utilizado para se referir apenas àquelas para as quais a CGU solicitou justificativas aos gestores estaduais.

Somente três dos estados analisados não tiveram solicitação de justificativa por parte da CGU (GO, PA e SP) e foram classificados como estados com bom desempenho. Os demais foram classificados em grupos de “desempenho regular” ou “desempenho ruim”, que são, respectivamente, aqueles com um número de irregularidades abaixo ou acima da média de irregularidades de todos os estados (5,35 irregularidades). O alto nível de estados que apresentam irregularidades é condizente com a ampla evidência na literatura de má aplicação dos recursos públicos e da incidência de corrupção na gestão destes (Batista, 2013; Laurinho et al., 2017; Rodrigues et al., 2018; dentre outros) e reforça a importância do acesso à informação de qualidade por parte da sociedade para que esta possa avaliar a gestão pública e tomar decisões acertadas nos processos eleitorais.

Dentre as 24 unidades do território brasileiro com desempenho ruim ou regular, apenas uma (AL) apresentou um percentual de justificativas classificadas como “causas internas” superior ao percentual de justificativas classificadas como “causas externas”. Logo, apenas um estado apresentou um nível elevado de accountability por parte de seus gestores, com uma irregularidade somente. Ademais, apenas em dois estados (ES e AM) o percentual de justificativas atribuídas a fatores externos foi igual ao atribuído a fatores internos (50% para cada). Este percentual foi classificado como de nível intermediário de accountability. Em 21 estados, o número de justificativas com base em fatores externos e/ou a ausência de justificativas foram prevalentes, o que revela um baixo accountability.

Percebe-se que é rara a atribuição de culpa a fatores controláveis por parte da maior parcela dos gestores de estados que apresentaram irregularidades, com poucas exceções. Nesse contexto, foi realizado um teste de Mann-Whitney (Tabela 6) para investigar se existe uma associação entre uma maior capacidade de accountability e o desempenho do estado em termos de irregularidades. Destaca-se que a opção pelo teste de Mann-Whitney em detrimento do teste t deve-se ao fato de se tratar de uma amostra pequena e também em virtude de as variáveis comparadas não apresentarem distribuição normal de acordo com o teste de Shapiro-Wilk ao nível de 5%.

Tabela 6

Grupo	Estados com total de irregularidades inferior à média (desempenho regular)		Estados com total de irregularidades superior à média (desempenho ruim)		Teste de Mann-Whitney
Número de observações	16		8		24
Estatísticas	Mediana	Média	Mediana	Média	z	prob>z
Percentual de justificativas com base em causas internas	0	16,14%	0	5,14%	-0,610	0,5418
Percentual de irregularidades sem justificativas	0	20,63%	56,95%	51,74%	1,575	0,1153

Nota: Foi utilizado o teste bicaudal de Wilcoxon para a mediana. Nenhum dos grupos apresentou mediana estatisticamente diferente ao nível de 5% de significância. A significância da estatística z (prob>z) indica se o grupo de firmas com desempenho ruim apresenta mediana estatisticamente superior (z positivo) ou inferior (z negativo) ao grupo com desempenho regular. O nível de accountability foi mensurado como o percentual de justificativas baseadas em causas internas. Fonte: Dados da Pesquisa.

Com base na análise do teste de Mann-Whitney, percebe-se que os estados com um número acima da média de irregularidades - para as quais a CGU solicitou justificativas - apresentaram níveis de atribuição causal a fatores internos estatisticamente semelhantes aos apresentados por estados com menores níveis de irregularidade ao nível de 5% de significância. Isso evidencia que a prática de atribuir culpa a fatores externos e a ausência de justificativas são prevalentes tanto nos estados com níveis elevados de irregularidade (desempenho ruim), quanto naqueles em que o total de irregularidades é inferior à média (desempenho regular). Logo, embora intuitivamente se possa acreditar que gestores mais eficazes tendem a assumir responsabilidade e/ou à autocritica, observa-se que esses comportamentos não variam de acordo com o desempenho dos gestores na aplicação dos recursos públicos (medida pelo número de irregularidades).

Em suma, as evidências apontam para uma tendência de rejeição da culpa por parte dos gestores, independentemente do nível de desempenho destes. Pode-se argumentar que esse tipo de postura tem a finalidade de influenciar a opinião pública, o que tende a prejudicar o processo eleitoral e, consequentemente, a qualidade da prestação de serviço por parte da máquina pública. Essa explicação é compatível com a interpretação motivacional da Teoria da Atribuição (Aerts, 2005; Birnberg et al., 1977; Kelley & Michela, 1980).

Destaca-se que, embora a interpretação baseada em limitações cognitivas também possa se adequar aos resultados do presente estudo, a explicação motivacional possui maior capacidade de explicar o fato de nenhum dos gestores ter apresentado atribuição causal a fatores internos para as irregularidades comumente associadas a atos de corrupção. Considerando-se o aspecto motivacional atrelado à vida política, esse achado revela que os gestores evitam que sua imagem seja atrelada a atos condenados pela sociedade ativa, principalmente quando o grau de reprovação ao ato é mais elevado, como é o caso da corrupção.