A história da questão social tem sido escrita há muito tempo, ainda que de maneira fragmentada. Os diversos problemas que a compõem têm como mote central o combate à pobreza, assim como o enfrentamento das tensões de ordem política dela decorrentes. Trata-se, portanto, de um problema no qual o pesquisador se vê na intersecção entre as dimensões social, política, econômica e cultural.

Devemos esclarecer, inicialmente, não se tratar de um estudo verticalizado do tema, por duas razões intrinsecamente imbricadas. A questão social é um tema amplo, tratado por diversas disciplinas acadêmicas (história, economia, psicologia, serviço social etc.), com abordagens teórico-metodológicas das mais diversas. Em decorrência temos a segunda razão: o espaço disponível para desenvolver este texto é limitado, impondo um recorte.

Uma primeira possibilidade corresponde à análise da questão social como sendo uma interface da condição humana da classe trabalhadora. Nesse caso, o olhar analítico estaria centrado nas condições de vida de um dado segmento social - o operariado, no caso em discussão -, em um recorte temporal e geográfico delimitado, tal como fez Guzzo Decca (1987).

O trabalho em foco visa, prioritariamente, no primeiro capítulo, estudar o cotidiano operário fora dos locais de trabalho, na cidade de São Paulo, no período compreendido entre 1920 e 1934. A historiadora realizou ainda um levantamento rigoroso sobre as condições de vida do operário enfatizando os problemas referentes à alimentação, habitação, higiene e saúde, lazer e educação. Malgrado não seja utilizado de maneira explícita o conceito de modernização, o fenômeno perpassa a obra em diversos momentos.

No segundo capítulo a preocupação é a compreensão das avaliações que foram elaboradas sobre o modo de vida dos trabalhadores, juntamente com as propostas emitidas para solucionar os problemas identificados. De acordo com a autora, no desenrolar das décadas de 1920 e 1930, foi elaborado “um conhecimento ‘técnico’ da condição operária”, cujo efeito mais sensível foi o afastamento crescente dos trabalhadores da “autodeterminação do seu modo de vida” (GUZZO DECCA, 1987, p. 12).

Em outra abordagem a questão social é apresentada sob a perspectiva dos estudos relativos ao serviço social. Montaño (2007), em um estudo seminal, reflete sobre a natureza do Terceiro setor no padrão emergente de intervenção social, buscando demonstrar, ou melhor, desmistificar seu papel nesse contexto, qual seja, o de que ocupa um lugar importante na lógica de reestruturação do capital.

O objetivo é compreender o significado da questão social, assim como os modelos e as estratégias adotadas pela sociedade para enfrentá-la. O cerne de sua discussão consiste em compreender a transição entre o modelo de Estado de Bem-Estar Social e o Estado Neoliberal, bem como as consequências para o enfrentamento dos problemas sociais oriundos desse processo histórico.

A abordagem teórica é crítica em relação a substituição do conceito de sociedade civil pelo de terceiro setor, pois, segundo o autor, tal mudança revela a função estratégica de escamotear do debate político e intelectual uma transformação estrutural de grande envergadura, isto é, “a alteração de um padrão de resposta social” (MONTAñO, 2007, p. 185).

O elemento central do fenômeno reside no desenvolvimento de um padrão de intervenção social no decorrer do processo, sendo que a operação teórica primeva consiste na compreensão dos papéis do Estado, do capital e do sujeito e/ou comunidade. Em suma,

o fenômeno em questão não é, portanto, o desenvolvimento de organizações de um ‘setor’ em detrimento da crise de outro, mas a alteração de um padrão de resposta social à ‘questão social’ (típica do Welfare State), com a desresponsabilização do Estado, a desoneração do capital e a autorresponsabilização do cidadão e da comunidade local para esta função (típica do modelo neoliberal ou funcional a ele) (Montaño, 2007, p. 185).

No final do século XIX a questão social alcançou um grau expressivo de importância, tanto no cenário nacional quanto no internacional, levando a Igreja Católica a repensar suas posições a respeito do assunto, especialmente no que diz respeito às estratégias a serem adotadas. A publicação da carta encíclica Rerum Novarum (LEÃO XIII, 1891) inaugurou uma nova linha de ação da instituição para enfrentar os efeitos nefastos da questão social no Ocidente², sobretudo por meio dos seguintes recursos:

(i) a introdução do conceito de justiça social na Doutrina Social da Igreja, denotando o investimento intelectual na ideia de união de classes, em franca oposição à luta de classes da tradição marxista.

(ii) a adoção do corporativismo como método de organização da relação capital-trabalho, visando a sua harmonização, de maneira que a propriedade privada, o trabalho e outras categorias se subordinaram ao bem comum.

(iii) o exercício efetivo da caridade como incumbência maior dos ricos em benefício dos mais pobres, sendo indicado sobretudo como uma forma eficaz de combate às ideias e propostas socialistas.

Não é de estranhar a sincronia com relação à assistência social, pois, no último quartel do século XIX, houve uma profunda alteração estrutural no modelo em vigor. O início do século XX foi acompanhado pela gradual hegemonia do modelo filantrópico, cientificamente orientado, de acordo com Marcílio (1997).

O modelo precedente - o modelo caritativo - fundamentado no ethos cristão, implicando na coleta de recursos das pessoas mais abastadas e na redistribuição entre as pessoas mais necessitadas. Mantido pelas ordens da Igreja Católica, como franciscanos, beneditinos, carmelitas e vicentinos (MESTRINER, 2001).

O processo de transição entre os modelos foi gradual, assim como foram mútuas as influências, de tal modo que o modelo caritativo, confrontado com uma nova realidade socioeconômica, absorveu elementos estruturais da filantropia, como por exemplo, as formas de prevenção das desordens; por seu turno, os elementos religiosos não deixaram de fazer parte do modelo filantrópico (MARCÍLIO, 1997).

Acompanhada por significativas transformações na estrutura do Estado brasileiro, notadamente no que se refere ao reordenamento entre os poderes da República, bem como à reformulação no papel do Estado, a Revolução de 1930 (FAUSTO, 2011) é um importante processo macropolítico na história brasileira, mesmo considerando as críticas sobre o status de revolução para o evento em questão (cf. DE DECCA, 1997 ).

O deslocamento do centro decisório federal do poder Legislativo para o poder Executivo é uma primeira transformação estrutural significativa (PINHEIRO, 1992); em segundo lugar, a forte intervenção estatal sobre o patronato, sobretudo com a criação do Ministério dos Negócios do Trabalho, Indústria e Comércio (1999 [1976]); finalmente, a criação do Ministério dos Negócios da Educação e Saúde Pública, que reorientava as relações entre Estados e União nas políticas sociais, com o maior controle federal sobre as políticas estaduais (SCHWARTZMAN; BOMENY; COSTA, 2000).

No que se refere à relação Estado-sociedade, o que significa tal alteração na estrutura e no papel do Estado brasileiro, tendo em vista que, ao longo das primeiras décadas do regime republicano, era corrente a designação da questão social como “caso de polícia”? Será necessário examinar o que mudou na prática, considerando a atuação gradativa do Estado na dimensão social, o que levou a alteração da percepção do público sobre o tema.

Os donos do poder - para retomar a expressão clássica de Faoro (2008) - mudavam de adversários conjunturalmente. Dessa maneira, conforme constatou Gomes (2005), o anarquismo, o inimigo objetivo no curso dos anos 1920, foi substituído pelo comunismo a partir da década de 1930, assim como pelo conceito de segurança nacional.

Há, sem margens para dúvidas, um viés de pedagogia política nas ações estatais, cuja mensagem ao grande público é cristalina: a obediência às diretrizes estabelecidas seria premiada por meio do braço social; a contestação e o enfrentamento, punida pelo aparelho repressor. Logo, a ordem social seria conservada em qualquer situação.

Dessa maneira, destaco uma linha de continuidade: o aparelho repressor. A ação repressora teve sequência, embora tenha recebido mais recursos financeiros, um aparato mais sofisticado e um quadro humano mais bem preparado, vista no conjunto a ação policial fez parte de uma “moderna política de controle social sobre o corpo político da nação” (ROMANI, 2011, p. 162).

O Código de Menores: uma fratura na matriz lockeana de Estado?³

Analisaremos a recepção do Código de Menores perante o liberalismo e o comunismo como forma de demonstrar o delicado processo de transição de uma matriz de Estado lockeana para uma de características hobbesianas. Vejamos, em primeiro lugar, o que representou o Código de Menores nesse processo de transição entre os modelos de Estado.

O Código de Menores foi instituído pela Câmara dos Deputados por meio do Decreto n. 5.083, de dezembro de 1926, ratificado pelo Senado Federal por meio do Decreto n. 1794-A, em outubro do ano seguinte, com o fito de “consolida[r] as leis de assistência e proteção a menores” (BRASIL, 1927). O objeto e a finalidade da legislação são estabelecidos em seu artigo 1º, segundo o qual “o menor, de um ou outro sexo [...]” em situação de abandono ou delinquência, com menos de 18 anos de idade, “[...] será submetido pela autoridade competente às medidas de assistência e proteção contidas neste Código” (BRASIL, 1927).

O instrumento legal inaugurou um novo modelo de intervenção social, cuja premissa básica era a prevenção e a possibilidade de recuperação e reintegração dos jovens à vida social, dando origem ao que posteriormente ficaria conhecido no meio jurídico como Doutrina da Situação Irregular. Portanto, carregava o intento de funcionar como um instrumento de civilização, se adotarmos o vocabulário corrente à época.⁴

Na Doutrina da Situação Irregular o Estado só realizaria intervenção se e somente se o menor estivesse em uma situação de irregularidade, isto é, nos casos em que o trabalho era exercido ilegalmente, havia ausência de frequência escolar ou a privação da vida em família. A situação regular, por outro lado, se configuraria nos casos em que fossem mantidos a vida escolar e/ou laboral e a vivência familiar.

No que diz respeito à classe trabalhadora, a visão registrada é explícita: no horizonte dela estaria ou o trabalho ou a delinquência. Era competência do Estado a tutela dos sujeitos menores ou mesmo a ação sobre suas famílias. A concepção do trabalho como atividade dignificadora da pessoa está implícita no Código dos Menores que, segundo análise corrente,

um novo dispositivo de disciplina e controle de um segmento da população que antes parecia ainda indiferenciado, disperso entre as figuras dos expostos, enjeitados, infantes trabalhadores, crianças pobres em geral, que, a partir do Código de 1927, passarão a girar em torno de uma categoria discursiva e institucional única - o menor (ALVAREZ, 1989, p. 205).

O trabalho era outro espaço social de atuação que o Código reservava às autoridades. O artigo 112 estabelecia a proibição do exercício de atividades profissionais em espaços públicos, como ruas e praças, para “varão menor de 14 anos, nem mulher solteira menor de 18 anos[...]”. O desrespeito a tais regras configura situação de abandono aos olhos da justiça, podendo gerar não só a apreensão do sujeito menor de idade, mas também a imposição ao seu responsável legal de multa variando de cinquenta (50$) a quinhentos (500$) réis e dez a trinta dias de prisão (BRASIL, 1927).

O artigo 126 apresenta o protocolo de “vigilância sobre os menores” a ser seguido pela autoridade pública encarregada, qual seja, “[...] visitar as escolas, oficinas e qualquer outro lugar onde se achem menores, e proceder a investigações, tomando as providências que forem necessárias”. A expressão “qualquer outro lugar” indica a extensão da autoridade pública. O §1º abre a possibilidade de visitação às famílias que não honrassem com os seus deveres de proteção às suas crianças ou adolescentes, incorrendo em “faltas graves na proteção física ou moral, dos menores” (BRASIL, 1927).

Mesmo que não tivesse pretensão de universalidade - o que só veio a acontecer com o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) e a Doutrina da Proteção Integral⁵ -, e nem mesmo apresentando irrefutáveis feições classistas - tendo em vista que suas ações se direcionavam para o público infanto-juvenil da camada social pobre, tal como ditava a Doutrina da Situação Irregular -, ainda assim o Código de Menores gerou avanços, mesmo que não pareça aos olhos de hoje.

Tendo estabelecido alguns parâmetros acerca do Código de Menores como um dispositivo disciplinar, torna-se possível explorar a sua recepção perante o liberalismo e como se dá a sua compreensão nessa comunidade de interesses. Dessarte, particularmente importante nessa avaliação da visão da comunidade sobre o código implica em inventariar os argumentos mobilizados e enfatizar as representações decorrentes.

O setor industrial paulista⁶, organizado em torno do Centro das Indústrias do Estado de São Paulo (CIESP) - futura FIESP⁷ - realizou ampla e ostensiva oposição à promulgação do Código de Menores de 1927, por considerá-lo nefasto à sua visão de mundo, marcada por objetivos tanto econômicos quanto políticos (SANTANA, 2013). Assim, a polêmica contra a legislação social não era movida pelo lucro puro e simples, visando, sobretudo, “uma concepção do mundo e do esforço para implementá-la, em que se urde a estratégia de dominação da burguesia industrial” (VIANNA, 1999, p. 113).

O CIESP foi fundado em 1928 por industriais egressos da Associação Comercial de São Paulo (ACSP), por ocasião de uma crise de representação que se instalou na instituição. Desde 1894 congregando primordialmente os interesses dos comerciantes e apenas secundariamente o dos industriais, não houve meios de superação da crise instaurada em razão do problema cambial⁸.

A organização das associações de classe, no curso dos anos 1920, se dava de forma embrionária, sobretudo “pelo fato de se constituírem em associações civis dos empresários de um mesmo setor fabril, que se limitam, geograficamente, apenas a um único município, ou, no máximo, a um único Estado” (LEME, 1978, p. 10). Na década seguinte, nos anos 1930, foi o período de consolidação de suas associações, bem como do ingresso, mesmo que a contragosto, na política corporativa, dinamizada pelas pressões do governo brasileiro.

O corporativismo privado, sistema de representação dos interesses do empresariado industrial, teve como mote para seu nascimento a adesão à configuração corporativa almejada pelo Estado, mas buscando a preservação dos elementos privados do desenho original. Segundo Leopoldi (2000, p. 75), tal modelo se caracteriza pela “associação que privilegia o aspecto privado da entidade de classe, ao lado de um aspecto semioficial, que é o de tornar a associação um órgão consultivo do Estado”.

O movimento contrário ao Código de Menores capitaneado pelo CIESP pode ser acompanhado por meio da comunicação oficial - circular⁹ - da instituição com os seus filiados. O ano de 1929 foi pautado pelas estratégias sobre como barrar a implementação da legislação para os menores. É nesse espírito que uma circular “confidencial” foi encaminhada em 14 de junho avisando que o Conselho Supremo da Corte de Apelação¹⁰ havia negado o

[...] provimento ao agravo interposto pelas fábricas do Distrito Federal da decisão do Juiz de Menores [, Cândido de Mello Mattos,] daquele Distrito, que mandara executar integralmente o Código, multando cerca de 500 fábricas.

Assim, pois, a situação das fábricas do DF será a mesma das fábricas de S. Paulo e vamos fazer um movimento conjunto perante a Câmara dos Deputados, no sentido de ser reformado com urgência o único ponto da lei que as indústrias não podem observar: o horário de 6 horas e o início do horário noturno (CIRCULAR n. 53, 1929).

Em suma, como órgão auxiliar do Partido Comunista do Brasil, a organização de jovens comunistas deveria contribuir para a realização da Revolução, tida como único caminho para a solução dos problemas do proletariado. As discussões, os programas e mesmo o exame de suas ações revela o método de avaliação que imputa representações, valores e problemas sobre a realidade brasileira.

Produtora de documentação variada e volumosa, em grande parte preservada em razão do empenho de militantes ou pelas apreensões de documentos em investigações policiais, a Juventude Comunista gerava um fluxo de informação muito grande entre os seus membros através de memorandos, telegramas, circulares, panfletos, jornais, livros etc.

Uma resolução¹¹ exarada no 2º Pleno, evento realizado no Rio de Janeiro em 1929, através de sua instância máxima decisória, o Comitê Central, foi um desses documentos. Visava o público interno da organização com o fito de disciplinar as ações e as discussões futuras em duas questões bem específicas: (i) a situação do país e (ii) as tarefas da Juventude Comunista do Brasil.

A arena política era vista como o espaço de enfrentamento e campo de possibilidade para a transformação da sociedade que, na leitura comunista, viria apenas com a Revolução, redentora dos pobres e excluídos, como se depreende da leitura da resolução elaborada pelos jovens comunistas, segundo a qual a antiga URSS teria feito grandes realizações em nome de seu povo, por meio do

[...] 2º plano quinquenal, com o qual se acabará, definitivamente com a diferenciação e a divisão da sociedade em classes; onde não há mais crises, nem desemprego e onde a juventude trabalhadora participa ativamente na construção vitoriosa do Socialismo, goza da plenitude dos seus direitos econômicos, políticos e sociais, com repouso, divertimentos, instrução, assistência especial e todas as regalias indispensáveis e adequadas à sua idade à sua condição de pioneiros da sociedade; [...] (RESOLUÇÃO, 1929, p. 1).

O Código de Menores é denunciado como “pura farsa” pelos comunistas, para quem “o próprio governo” não lhe atribuiria a “mínima importância quanto ao seu cumprimento”. Os jovens comunistas relatam ser responsabilidade do

[...] próprio governo emprega[r] as crianças proletárias nas mais diversas ocupações: distribuição de telegramas, limpeza pública, fabricas de munição etc. No comércio, grande número de meninos é utilizado para a entrega em domicílio, como varredores, reclamistas, vendedores de rua, jornaleiros, engraxates etc. A utilização do trabalho de meninos, nesse sentido, aumenta de dia para dia em todos os ramos de produção (RESOLUÇÃO, 1929, p. 12).

Ante o exposto, a finalidade era verter o socialismo em ideal de organização social, almejado pela camada pobre e oprimida, tornando-o, aos olhos do público-alvo do discurso, o único modelo capacitado para efetuar as transformações estruturais - a Revolução. Nesse sentido, a estratégia consistia também em demonizar seus adversários, ou seja, a burguesia (empresários industriais e comerciais), o fascismo, o imperialismo e o latifúndio, além dos banqueiros.

O intervencionismo estatal era visto com restrições por conflitar com a cultura política arraigada no Brasil, na qual era predominante a configuração do Estado em sua matriz lockeana. Dito de outro modo, o Estado deveria ter atuação restrita, seguindo as diretrizes do liberalismo. Entretanto, após as profundas transformações estruturais vivenciadas mundialmente, ganhou corpo a matriz hobbesiana, isto é, a ideia de um Estado forte e interventor, em todas as instâncias da vida e não apenas na dimensão econômica.

O liberalismo clássico ou ortodoxo não se fez presente por estar paragens, como já muito se discutiu através da (i) problemática do lugar das ideias (cf. SCHWARZ, 1973; FRANCO, 1976) ou da (ii) problemática do americanismo/iberismo (cf. VIANNA, 1997; OLIVEIRA, 2000). Desfeita essa confusão e estabelecido outro quadro teórico, é mais assertivo discorrer acerca do liberalismo oligárquico, uma vez que explicita o paradoxo constitutivo do sistema político brasileiro. Consoante Resende (2018, p. 91)

Ambígua e contraditória, a expressão revela que o advento da República, cujo pressuposto teórico é o de um governo destinado a servir à coisa pública ou ao interesse coletivo, teve significado extremamente limitado no processo histórico de construção da democracia e de expansão da cidadania no Brasil.

Como visto anteriormente, o temor dos empresários industriais estava relacionado à perda do poder no espaço fabril, considerado como espaço privado par excellence, no qual o proprietário desejava exercer ad aeternum o poder soberano. Além disso, esse segmento empresarial possuía um modelo próprio de política social - cuja ruptura buscavam evitar -, fundamentada na construção de vilas operárias¹² nas proximidades das fábricas. Dessa maneira, tratava-se de uma concepção de poder.

Os industriais, portanto, não ignoravam a necessidade de reprodução social das condições de produção. Seu projeto de poder, mesmo não explicitando a questão das novas gerações, reservava um papel estratégico para as crianças e para os adolescentes - “os menores”, na terminologia da época -, uma vez que seriam eles os sujeitos que aumentariam as fileiras de um potencial exército de reserva.

No campo comunista a perspectiva foi bem diversa e por razões cognoscíveis. Primeiramente, a Juventude Comunista não usufruía de autonomia de fato, em virtude do centralismo democrático, estrutura de poder vigente entre os comunistas no período. Além disso, a meta revolucionária impunha ao agrupamento a refutação completa das estruturas burguesas - incluído o Código de Menores como visto anteriormente -, de modo a ser implantado no novo mundo pós-revolucionário.

As estratégias adotadas por liberais e comunistas na trama analisada são muito diferentes em virtude das particularidades de cada campo político. Enquanto o liberalismo gozava de legitimidade e, por conseguinte, de liberdade para atuação no espaço público como ator político pleno, o comunismo vivenciava situação inversa. Desde a Revolução Russa de 1917, o “perigo vermelho” (cf. MOTTA, 2020) - expressão corrente já a época - assombrava as ações do grupo e, por extensão de todos os seus satélites, incluindo a Juventude Comunista.

Em suma, a insatisfação dos proprietários industriais com relação às intervenções estatais, efetivadas pelo Juizado de Menores, responsáveis, nesse caso, pela quebra da matriz lockeana de Estado foi enfrentada com boicote e resistência à implementação do Código de Menores, seguido de forte lobby no Parlamento pela alteração da legislação. Do outro lado, no campo comunista, as saídas possíveis foram o enfrentamento do sistema, por meio da política de massas, renegando in totum o Código de Menores, denunciado como peça farsesca.