La LPA emplea los vocablos “plazo” y “término” para hacer referencia a la delimitación temporal impuesta a la actividad administrativa. Aunque la elección de dos términos diferentes sugiere que existen dos especies diferenciadas de delimitaciones temporales, el legislador no ha expresado ninguna distinción conceptual entre estos términos.

En la doctrina, algunos autores consideran conveniente distinguir ambas expresiones con significados diferentes, mientras que otros las emplean indistintamente.

Los autores que distinguen ambos términos reservan la palabra “plazo” para indicar el margen de tiempo durante el cual debe asumirse una conducta o después del cuál se producirá un efecto jurídico concreto. ^[5]

A diferencia de lo que ocurre con la palabra “plazo”, este primer grupo de autores no coincide sobre el significado que debe atribuirse a la palabra “término”. Algunos la usan para señalar el momento en el que un plazo finaliza, ^[6] mientras que otros la utilizan para indicar el momento preciso en el que debe realizarse una actuación. ^[7]

Entre ambos significados es preferible aquel que usa la expresión “término” para señalar el momento en el que un plazo finaliza. Es así porque el significado alternativo (el momento preciso en el que debe realizarse una actuación), hace que las expresiones “término” y “plazo” equivalgan funcionalmente.

Para probar esta equivalencia, supóngase que la norma establece que una actuación debe realizarse en un día en particular. Si la expresión “término” es entendida como el momento preciso en el que debe realizarse una actuación, la delimitación temporal anterior debe clasificarse como un “término” pues señala un día determinado para la adopción de una conducta. La actuación delimitada temporalmente por este “término” se consideraría oportunamente realizada si se ejecuta en cualquier instante hábil del día en cuestión; es decir, imponer un “término” consistente en un día equivale a establecer un “plazo” que inicia en el primer instante hábil del día señalado y que concluye en su último instante hábil. Ocurriría lo mismo si se impusiese un “término” más estrecho, pues cualquier “término” señalado por el legislador (ya sea una hora, un minuto o, incluso, un segundo) necesariamente consistirá en un margen de tiempo que inicia en un instante y concluye en otro instante; en otras palabras, si “término” se entiende como el momento en el que una actuación debe ser realizada, establecer un término siempre equivaldría a fijar un plazo.

De este modo, la única interpretación en la que ambos vocablos se distinguen conceptualmente es aquella que emplea la expresión “plazo” para hacer referencia al margen de tiempo en el que se debe asumir una conducta, mientras que utiliza la expresión “término” para hacer referencia al instante en el que termina un plazo.

La segunda interpretación válida es considerar que ambas expresiones son equivalentes, es decir, que ambas se refieren al margen de tiempo en el que se debe asumir una conducta. ^[8]

Como se mencionó anteriormente, el legislador boliviano no ha optado expresamente por alguna de estas dos interpretaciones, sin embargo, es posible inferir que considera que las expresiones “término” y “plazo” son equivalentes. Por ejemplo, en el artículo 62 de la LPA, ^[9] el legislador nombra “término de prueba” al periodo de diez días durante el cual las partes que se oponen en un procedimiento impugnatorio pueden ofrecer y producir elementos probatorios; es decir, emplea la expresión “término” para referirse al margen de tiempo en el que se debe asumir una conducta. Algo similar ocurre en el artículo 79 del mismo cuerpo normativo, pues en él se usa la expresión “término” para indicar el periodo de tiempo que debe transcurrir para que opere la prescripción de las infracciones administrativas.

En síntesis, en lo que respecta al procedimiento administrativo boliviano, las expresiones “plazo” y “término” se emplean indistintamente para hacer referencia a un margen temporal durante el cual debe asumirse una conducta o después del cual se produce un efecto jurídico.

Por el tipo de conducta que debe asumir el afectado los plazos pueden clasificarse entre dilatorios y aceleratorios. ^[10]

El plazo es aceleratorio cuando el afectado debe asumir una conducta activa, es decir, hacer algo en concreto. Por ejemplo, el artículo 98 del Código Tributario boliviano (CTB) fija un plazo de treinta días para que el sujeto pasivo presente sus pruebas de descargo. Este es un plazo aceleratorio porque marca los límites temporales dentro de los cuales el administrado debe ejecutar una conducta (la presentación de pruebas de descargo). ^[11]

En cambio, el plazo es dilatorio cuando su transcurso requiere que los afectados adopten una conducta pasiva, es decir, que no hagan algo en concreto. Esto ocurre, por ejemplo, con el plazo que necesariamente debe mediar entre las dos publicaciones de la notificación por edictos. ^[12] Este es un plazo dilatorio porque su cómputo requiere que la Administración tributaria no realice la segunda publicación antes del agotamiento del plazo, en otras palabras, su transcurso requiere la adopción de conductas pasivas.

La condición aceleratoria o dilatoria de un plazo no es absoluta, sino que depende de la conducta impuesta al afectado. Por ejemplo, el plazo de treinta días para la presentación de pruebas de descargo anteriormente descrito es aceleratorio con respecto al administrado, pues le impone la adopción de una conducta activa, pero es dilatorio con respecto a la Administración, pues, mientras tal plazo esté transcurriendo, ésta no puede realizar ninguna acción que impida el ofrecimiento de pruebas de descargo.

Como se verá más adelante, la distinción entre plazos dilatorios y aceleratorios no es trivial. Por ejemplo, el incumplimiento de un plazo procesal aceleratorio impuesto a la Administración suele considerarse una simple irregularidad no invalidante, mientras que la emisión prematura de una actuación de la Administración sujeta a un plazo dilatorio suele causar la invalidez del acto administrativo resultante.

Los plazos pueden clasificarse en sustantivos o procesales, según el momento en el cual inicia su cómputo.

El plazo es sustantivo cuando su cómputo inicia antes de que exista un procedimiento administrativo. ^[13] Este plazo se distingue, también, por determinar el margen temporal durante el cual la Administración puede ejercitar una potestad, o en el que el administrado puede ejercer un derecho o iniciar una acción administrativa. ^[14]

Un ejemplo de plazo sustantivo es el fijado por el artículo 79 de la LPA pues establece un límite de dos años para que la Administración ejercite la potestad de imponer sanciones administrativas. Al finalizar este término, tal potestad prescribe y, en consecuencia, su ejercicio extemporáneo podría conllevar la invalidez del acto administrativo. ^[15]

Otro ejemplo de plazo sustantivo es el fijado por el artículo 124 del CTB, que establece un margen de tres años para que el contribuyente reclame, mediante la acción de repetición, un pago indebido o en exceso hecho a favor de la Administración tributaria. Una vez agotado este plazo, la oportunidad de reclamo prescribe y, en consecuencia, el contribuyente se queda sin mecanismos procedimentales que le permitan restituir su patrimonio. ^[16]

Por otro lado, el plazo es procesal cuando acontece dentro de un procedimiento administrativo ya existente. ^[17] Por ejemplo, es procesal el plazo establecido por el artículo 99, parágrafo I del CTB, que impone un término de 60 días para la emisión y notificación de la Resolución Determinativa, que son computables a partir del agotamiento del plazo para la presentación de pruebas de descargo. También es procesal el plazo fijado por el artículo 98 del CTB, que fija un término de 30 días para que el contribuyente presente elementos probatorios de descargo dentro de un procedimiento determinativo ya en curso. ^[18]

Algunos autores incluyen el efecto usual del incumplimiento entre los criterios que distinguen al plazo sustantivo del plazo procesal. ^[19] Se dice que, mientras el incumplimiento de un plazo sustantivo suele implicar la invalidez del acto administrativo, el incumplimiento de un plazo procesal no suele afectar la validez del acto administrativo. Aunque esta diferencia es cierta en la mayoría de los casos, no es un buen criterio para distinguir entre plazos sustantivos y procesales porque no discrimina a todos los plazos que son relevantes para la doctrina. Por ejemplo, el artículo 25.1.b) de la Ley española de procedimiento administrativo impone la sanción de caducidad a los procedimientos sancionatorios que han quedado inconclusos luego del agotamiento de un plazo procesal; ^[20] es decir, la conclusión extemporánea de un procedimiento sancionatorio español conlleva la invalidez del acto administrativo resultante. ^[21]

Si se pretende discriminar a los plazos según el efecto producido por su incumplimiento, se sugiere emplear los términos “plazo esencial”, para aquellos plazos cuyo incumplimiento derive en la invalidez del acto administrativo, y “plazo no esencial”, para aquellos plazos cuyo incumplimiento no derive en la invalidez del acto administrativo. De este modo, las expresiones “plazo sustantivo” y “plazo procesal” pueden reservarse para distinguir los plazos según el momento en el que inicia su cómputo.

Según la norma, la actividad de la Administración no sólo está sujeta a los límites temporales impuestos por los plazos procesales y sustantivos, sino que debe ser ejecutada en días y horas hábiles. ^[34] Por este motivo, en una ocasión, el Tribunal Supremo invalidó un acto administrativo por haber sido notificado “en día sábado considerado como día inhábil”. ^{[35] Sin embargo, el ejemplo anteriormente citado supone una excepción, ya que, en la mayoría de los casos, la notificación practicada en horario inhábil no afecta la validez del acto así comunicado. [36]}

Una robusta línea jurisprudencial ha establecido que, al interponer oportunamente un recurso impugnatorio, el administrado convalida al acto administrativo comunicado fuera de plazo; ^[37] es decir, al recurrir oportunamente, el administrado demuestra que la notificación viciosa no le causó ningún perjuicio. Al parecer, es posible extender esta postura a cualquier actuación administrativa extemporánea, ya sea por haber acontecido fuera de plazo, ya sea por haber sido practicada en días u horas inhábiles.

En este sentido, la Sentencia 41/2017 supone un alejamiento de la doctrina sentada por el Tribunal Supremo pues, en ese caso, la notificación defectuosa no impidió la impugnación oportuna del acto administrativo. ^[38] Como se afirmó anteriormente, lo normal es que la actuación administrativa practicada fuera de horario conserve su eficacia si no ocasiona un perjuicio al administrado.

A diferencia de lo que ocurre con las actuaciones de la Administración, la norma no restringe la actividad de los particulares a días u horas hábiles. ^[39] Tal extremo fue confirmado por el Tribunal Supremo pues, en una ocasión, consideró oportuno un recurso revocatorio presentado mediante fax, a pesar de que tal envío se realizó dos horas después de terminada la jornada laboral de la entidad administrativa, en el día final del plazo. ^[40]

En síntesis, aunque la norma restringe la actividad de la Administración a los días y horas hábiles, en la práctica, la actuación administrativa extemporánea rara vez afecta la validez de los actos administrativos.

La tolerancia con la actividad de la Administración practicada en tiempo inhábil está alineada con la tolerancia general hacia los actos administrativos que presentan vicios formales intrascendentes. Como podrá comprobarse en los supuestos que se analizan a continuación, la legalidad estricta no es el único principio orientador del sistema administrativo, sino que también participa el principio de seguridad jurídica. ^[41] La eficacia de la Administración Pública depende de la solidez de sus actos administrativos. Si la eficacia de estos actos dependiese del cumplimiento estricto del complejo entramado de requisitos que determinan su legalidad, muy pocos de ellos podrían soportar el escrutinio de las autoridades jurisdiccionales. Por ese motivo, cuando se practica el control de legalidad de un acto administrativo vicioso, el juzgador debe sopesar el impacto del defecto sobre la capacidad de defensa del afectado y, también, sobre la habilidad de la Administración de recoger datos relevantes. Solo aquellos vicios que impacten negativamente sobre estas características provocarán la invalidez del acto administrativo.

El incumplimiento de un plazo sustantivo tiene consecuencias severas para el infractor, independientemente de si éste es el administrado o la Administración.

Cuando el plazo sustantivo es de prescripción, su incumplimiento implica la pérdida de la acción conducente a reclamar un derecho o potestad, sin embargo, no conlleva la pérdida del derecho o la potestad en sí mismas. ^[42] Por ejemplo, el CTB otorga un plazo de tres años a los particulares para reclamar por los pagos indebidos o en exceso que hubieran hecho en favor de la Administración tributaria, al final de los cuales opera la prescripción. ^[43] Si la Administración tributaria devolviese un pago indebido luego de haber operado la prescripción, no podría reclamar la devolución de vuelta, pues la prescripción no tiene un efecto extintivo sobre el derecho, sino que únicamente impide al titular activar el mecanismo procesal destinado a tutelarlo (en este caso, la acción de repetición). Ocurre lo mismo con los plazos de prescripción que delimitan el ejercicio de potestades administrativas, como es evidente por las múltiples deudas tributarias cuya prescripción imposibilita cobrarlos por la vía coactiva; ^[44] sin embargo, a pesar de que los mecanismos procedimentales destinados a tutelar estos créditos son inaccesibles, todavía pueden ser satisfechos con el pago voluntario de los deudores, como pueden acreditar los múltiples contribuyentes que se acogieron al ‘perdonazo’ para pagar tributos municipales que ya habían prescrito. ^[45]

En cambio, si el plazo incumplido fuese de caducidad, el tiempo es “un elemento consustancial del derecho” ^[46] y, en consecuencia, no sólo se pierde acceso al mecanismo procedimental destinado a tutelar el derecho, sino que el propio derecho o potestad queda extinguido. Por ejemplo, si un asegurado con derecho a percibir una pensión por vejez omite cobrarlo dentro de un plazo de veinticuatro meses, no sólo se queda sin mecanismos procesales para hacer efectivo el cobro, sino que el mismo crédito queda extinguido. ^[47]

Debido a su efecto extintivo sobre el derecho material, la caducidad opera automáticamente y, en consecuencia, puede ser declarada de oficio; en cambio, la prescripción no opera de forma automática, sino que requiere que el interesado la invoque antes de causar el decaimiento de la pretensión afectada. ^[48]

En este sentido, resulta curioso que el Tribunal Supremo haya consentido con la revocación de un acto administrativo, a pesar de que el recurso que provocó tal revocación se interpuso extemporáneamente. ^[49] El plazo incumplido en este ejemplo es sustantivo y de caducidad y, en consecuencia, correspondía que el Tribunal declare la invalidez de la Resolución Revocatoria por haber derivado de un recurso extemporáneo. A pesar de esta sentencia, la práctica jurisdiccional regular rechaza de oficio las acciones que han incumplido plazos de caducidad, mientras que admite las acciones interpuestas luego del agotamiento de plazos de prescripción, desarrollando los procedimientos subsecuentes mientras la prescripción no sea invocada.

Otra diferencia entre ambos plazos es que el de prescripción es susceptible de ser interrumpido o suspendido, mientras que el plazo de caducidad “transcurre ininterrumpidamente, es decir, de manera permanente sin interrupción alguna”. ^[50] Por ejemplo, el plazo de prescripción para el ejercicio de facultades tributarias se suspende durante el desarrollo de los recursos administrativos o procesos judiciales iniciados por el contribuyente, ^[51] en cambio, el plazo de caducidad para la interposición de contenciosos administrativos no se suspende, incluso cuando su transcurso coincide con las vacaciones judiciales. ^[52]

Antes de continuar, conviene distinguir las dos acepciones que los doctrinarios atribuyen al término caducidad. La acepción empleada en este segmento, que se denominará caducidad sustantiva, corresponde con la extinción de un derecho o potestad causada por el incumplimiento de un plazo sustantivo. La acepción alternativa, que se denominará caducidad-perención, corresponde con la pérdida de un procedimiento causada por la inactividad procesal del interesado. La segunda acepción se desarrolla con mayor extensión en las secciones siguientes.

Por los efectos provocados por su incumplimiento, conviene clasificar los plazos procesales en dos categorías: los que se aplican a las actuaciones que componen un procedimiento administrativo (actuaciones procesales) y los que se aplican al procedimiento administrativo en sí mismo, es decir, el plazo otorgado a la Administración para emitir y notificar el acto administrativo definitivo.